摘要 墨西哥油气产业的可持续发展关系到该国的经济增长、能源安全和财政收入安全。墨西哥油气产业发展迫切需要消除制度性障碍，已解决探明石油资源基础不足、油气产业发展失衡、财政过度依赖石油等问题。能源改革的目的是要打破原有的垄断格局，重构油气产业体制，引入市场竞争机制，充分利用跨国公司的资本和技术发展本国油气产业。墨能源改革的过渡性法案于2013年底生效，从2014年2月1日起能源改革进入“二次立法”阶段，涉及20多项立法。墨西哥能源改革是系统性的制度性变革，面临诸多挑战，但具有重大的地缘政治意义。能源改革将会加强美、墨之间的能源贸易和投资关系，涵盖油气勘探、开发及相关基础设施建设等领域。、墨方视中国为重要的多元化能源合作伙伴，希望吸引中国资本和技术参与其能源产业。中墨油气合作前景广阔，但由于墨能源改革程度的不确定性、复杂的投资环境以及在一定程度上存在的保护主义，风险因素不容忽视。

关键词 墨西哥 能源改革 合同模式 国家石油公司监管政策

墨西哥的能源改革迫在眉睫，尤其是石油产业长期存在的储量与产量、上游生产与下游炼化、出口与进口、财政增收贡献与产业竞争力下降等几大结构性矛盾亟待解决。墨西哥能源改革的过渡性法案于2013年12月20日生效，从2014年2月1日起，能源改革已进入“二次立法”阶段。墨西哥能源改革包括油气和电力两大部分，本文主要讨论石油产业的改革问题。

一、墨西哥能源改革动因

墨西哥油气产业面临可持续发展危机，消除影响发展的深层次因素是能源改革的动因。

1.动因之一：探明资源基础不足

墨西哥石油探明储量、产量出现双下降，石油产业可持续发展的资源基础严重不足。2004-2012年，墨西哥探明石油储量、概算储量大幅下降（见表1）。据BP统计，2012年墨西哥探明石油储量居世界第18位，以现存探明储量和开采速度，储采比不到11年。

尽管墨国家石油公司保持了油气勘探开发投资力度，但未能扭转油气探明储量和产量的下降趋势。2004年，墨石油产量达到峰值338.3万桶/日，此后原油产量呈下降趋势，2012年下降至254.79万桶/日（见表2）。墨西哥原油产量下降的主要原因是常规大油田进入成熟期。以墨现有石油产业体制，若没有重大政策变化或新技术引进，墨石油产量还将继续下降。

2.动因之二：产业失衡

墨西哥炼油能力不足，油气产业链严重失衡。虽然墨西哥是原油出口大国，但同时也是石油产品净进口国。多年来，墨西哥的炼油能力几乎没有变化，国内石油消费量却持续上升（见表3），这加剧了其原油加工、油品产量和国内消费的不平衡，导致汽油和柴油进口量不断上升。2004-2012年，墨石油产品进口量占其国内石油消费量的比重由11.8%上升至32.26%。

墨西哥拥有六大炼厂，炼油能力约为160万桶/日。因炼化设施需要维修、升级和技术改造，墨现有炼油能力并不能被全部利用。美国墨西哥湾沿岸的炼厂主要加工重质原油，而墨西哥缺乏加工技术，主要向美国的墨西哥湾炼厂出口重质原油，同时进口石油产品。

墨西哥石油贸易不平衡状况日益严重，作为世界原油出口大国的地位受到挑战。2004-2012年，墨西哥石油出口的绝对量和占全球石油出口比重出现了双下降，而石油进口保持了快速增长（见表4）。美国是墨西哥最大的石油贸易伙伴，墨西哥原油出口和成品油进口高度依赖美国。因原油产量下降，墨西哥向美国的原油出口也呈下降趋势。

3.动因之三：经济增长乏力

墨西哥政府希望通过能源改革对墨西哥经济产生明显的刺激作用。政府的预期目标，一是降低能源价格，提高经济竞争力；二是扩大投资和创造就业，实现油气勘探开发投资对经济增长的拉动作用，未来六年创造就业岗位50万个，至2025年创造就业岗位250万个；三是提高国家石油公司的竞争力，实现能源产业的可持续发展。

据国际投资机构评估，墨此次能源改革预期吸引外资200亿-300亿美元，每年对经济增长的贡献在1.5%-2.3%。如果墨政府的能源改革方案能够顺利实施，可确保政府有更多财政资金投入社会项目；通过国产化率要求，能够促进墨能源产业的发展。

4.动因之四：财政依赖石油

墨西哥形成了典型的石油财政，石油收入变化对财政收支有重大影响。墨西哥对石油收入作了详细、复杂的分类和使用管理，据墨官方统计，2013年墨石油收入为1.26万亿比索（1墨西哥比索约合0.0758美元——编者注），占公共部门收入的33.2%；联邦政府分享石油收入7787亿比索，占联邦政府财政收入的28.8%（见表5）。

由于石油产业发展失衡，墨石油产品进口支出占原油出口收入的比例持续上升（见表6）。这表明，尽管原油出口收入对墨财政贡献的绝对值在上升，但所占比重在下降。墨石油产业一旦衰退，无疑将对墨宏观经济、政府财政收入造成严重冲击。鉴于财政对石油的依赖惯性，墨不得不以改革重振石油产业。

5.动因之五：体制阻碍发展

从1992年至今，墨能源改革一直艰难推进，如何处理政府、市场和国家石油公司之间的关系一直没有取得实质性突破。据改革前的宪法，墨国家石油公司在油气上下游居于绝对垄断地位。但是，墨国家石油公司缺乏实现能源产业发展目标的资本和技术，且效率低下，腐败严重。因此，此次能源改革将涉及修宪，并实行市场开放。

墨西哥深水和页岩油气资源相当丰富，且成熟油气田增多，但由于墨国家石油公司在深水勘探开发方面缺乏技术和投资能力，造成墨页岩油气勘探开发滞后。对墨老油田再开发而言，若采用新技术，仍可保持相当的油气产量。因此，墨迫切需要消除制度性障碍，吸引技术和投资，推动油气产业的发展。

二、墨西哥能源改革的主要内容

能源改革的目的是要打破原有的垄断格局，重构油气产业体制，引入市场竞争机制，充分利用跨国公司的资本和技术发展本国油气产业。从改革的宏观目标看，墨西哥油气产业的长远发展关系到该国未来的经济增长、能源安全和财政收入安全。

2013年12月，墨西哥议会通过了过渡性能源改革法案，并由总统签署生效。该法案规定，议会需对合同模式、国家石油公司、能源产业监管体制等改革的要点细节进行“二次立法”，且设定了时间期限。目前在操作层面上对墨能源改革存在不同解读，对“二次立法”有待进一步观察。

从过渡性的能源改革法案看，突破点是修改了宪法第25、27和28条款的相关章节，并制定了与之配套的21条临时法令。修宪内容属于原则性的改革方向，继续强调油气资源国家所有的宪法性质不变，国家仍加强对战略性行业的保护、控制，改革的要点是打破油气行业垄断、设立稳定和发展石油基金以及加强能源政策监管机构的政策协调。

修宪最为重要的内容是对油气合同关系作了规定，并将国家石油公司改制为国家生产性企业。政府可将油气勘探开发“委托”（Assignment）给国有生产性企业，或由政府以“合同”形式与国有企业和私人企业合作。国有生产性企业为实现委托制合同或其他合同，可与私人公司签署合同。委托合同条款将确保国家石油公司在油气产业竞争中的优先主导地位，体现了对墨油气产业和国家石油公司的一种保护。

与修宪相配套，过渡性法案对改革的时间要求、步骤和过渡期都作出了明确规定，内容涉及油气合同类型及其补偿方式、劳工权利保护、国家石油公司重组、透明度、国产化率等等。应强调的是，改革提出了采用服务合同、利润分成合同、产品分成合同等多种合同形式，或使用混合合同模式，以确保政府收入的最大化。

1.改革国家石油公司

墨议会将出台法律，规定墨国家石油公司改革的形式和时间，改革期限不超过两年。墨国家石油公司定性为国家生产性企业，在管理、预算、对外合作等方面享有更大的自主权;墨政府将对公司进行重组，剥离天然气管道和储库等基础设施资产，并移交给新成立的国家天然气中心管理。墨国家石油公司及其附属机构可接受政府的委托制合同，或通过竟标签署其他类型合同。

能源部在国家碳氢化合物委员会的技术协助下负责对墨国家石油公司的委托制合同进行裁决。在过渡性法案生效后的90天内，墨国家石油公司须向能源部提交油气区块勘探开发申请。在申请提交的180天内，能源部必须作出裁决，包括：1）勘探区块委托。能源部向墨国家石油公司委托已有商业发现区块。对于在过渡性法案生效时墨国家石油公司已进行勘探投资的区块，国家石油公司要有投资能力和明确的勘探计划。墨国家石油公司对上述勘探区块持有期限为三年，最多可延期两年。若未完成合同勘探任务，政府可撤销委托合同。2）开发区块委托。自过渡性法案生效后，墨国家石油公司可继续享有现产油田，但必须提交开发计划，包括投资规划、最优产量及收益等内容。3）改革过渡期的补偿机制。如果墨国家石油公司的投资计划因改革受到影响，政府将考虑通过委托制合同给予更多补偿。

2.对油气合同模式及其补偿机制进行立法

在过渡性法案生效后的120天内，墨议会需要对油气合同模式及其补偿机制进行立法。过渡性法案提出，公司仅是代表国家执行油气勘探开发活动，可采用服务合同、利润分成合同、产品分成合同或许可证合同。不同类型的合同模式设有相应的补偿机制，服务合同以现金补偿；利润分成合同以一定的利润分成来补偿；产品分成合同以一定比例的石油产量分成来补偿。政府将选择最优合同模式，确保国家收入的最大化。

墨国家石油公司和私人公司在油气勘探开发领域可建立合作关系。墨国家石油公司可接受政府的委托制合同，或通过竟标与政府签署其他类型合同；私人公司可与墨国家石油公司或政府签署油气勘探开发合同。合同需明确规定油气资源所有权归属国家，无论何种性质的公司都需向政府监管部门报告合同执行情况。

此外，墨议会还将对合同的透明度进行立法，加强油气合同的信息披露。立法涉及透明度的规则、内容及程序等，将建立公众信息查询制度，强化外部审计，并将改革期间与国家石油公司有关的补偿、税收、资金管理信息进行公开。

3.加强能源监管政策协调

在2008年的能源改革后，墨成立了国家碳氢化合物委员会，负责油气勘探开发的监管。墨新一轮能源改革将进一步明确不同监管机构的职能，并充分整合监管政策（见表7）。

4.成立稳定和发展石油基金

该基金将于2014年成立，2015年投入运营，由中央银行负责具体管理，基金收入来自委托制合同或其他类型合同，但不包括石油税收。基金管理委员会共设七名成员，其中政府代表三位，包括财政部长、央行行长和能源部长;独立代表四位，由总统任命，由议会批准通过。

过渡性法案规定了该基金使用分配的优先顺序：1）保障委托制合同和其他类型合同中规定的相关支出；2）向石油收入稳定基金、联邦机构收入稳定基金转移支付；3）向油气开发基金、能源可持续发展基金转移支付；4）向联邦政府财政转移支付；5）用于长期储蓄，包括金融资产投资。稳定和发展石油基金收入一旦超过法律规定上限，将投资金融资产，作为长期储蓄。当基金的长期投资储蓄余额占GDP比重超过3%时，基金收入增量部分将按一定比例投向养老金、科技、基石出设施、教育等领域。

此外，为加强油气产业保护，墨能源改革明确提出了国产化率要求，将立法对不同类型油气合同采购作出国产化率的最低采购标准要求；同时，墨方也提出国产化率要求要符合国际惯例，且要与所签署的国际多边和双边贸易协定相适应。

三、墨西哥能源改革面临的挑战

墨过渡性能源改革法案属于框架性的政治共识，其意义在于为下一步具体的改革立法和操作实施提出改革方向和时间要求，但是修宪内容、过渡性法案条款都过于宽泛，不够具体，需要进一步立法加以细化。自2013年12月20日过渡性能源改革法案由总统签署生效后，120天之内要进行能源改革的“二次立法”，预计相关立法有20多项。

1.能源改革的系统性、复杂性

墨西哥此次能源改革是系统性的，是墨能源产业发展的制度性变革，涉及面相当广泛，包括对油气市场系统性立法、国家石油公司重组以及能源监管政策协调等诸多方面，改革的难度可想而知。尽管墨政府确立了改革日程表，对改革怀有较高预期，但改革进展可能不会如政府所愿。

无论是达成改革的政治共识，还是在细节上的实施能力，都会影响墨能源改革结果。墨能源改革已被“政治化”，改革阻力不仅来自对油气产业内部利益重新分配的政治博弈，而且议会中的政党政治和不同利益集团的利益要求都可能对改革构成阻碍。

2.能源改革的不确定性

（1）油气合同模式选择的不确定性

墨西哥二次能源立法尚未完成，合同模式的选择不得不在对外资的吸引力和国家利益保护之间作出恰当平衡。最有可能的情况是，墨西哥可能根据不同油气区块的地质条件、技术要求、风险程度等因素而确定相应的合同模式。

（2）税收政策的不确定性

税制变化是影响墨油气投资环境的不确定因素之一。目前对墨国家石油公司和私人公司的税收立法正在进行中。

（3）监管体制新框架的有效性

尽管改革确保了国家碳氢化合物委员会和能源监管委员会享有足够的资金保障和独立性完成监管职责，但两家机构需提高监管能力，并加强政策协调，特别是确保监管执行的透明性，从而营造公平的市场竞争环境。

3.来自美国的竞争压力

来自美国油气产业的竞争是影响墨西哥能源改革最重要的外部因素。美国非常规油气产量的提高，导致油气价格下降。墨西哥试图重点发展非常规油气，但必须面临美国在产量、市场及价格上的挑战。就深水油气勘探开发而言，墨西哥即使可获得技术，考虑到油气价格走势和成本投入，一些区块勘探开发的的经济性并不乐观。墨西哥湾油气产量增加以及其他国家对非常规油气的开发会增加全球的非常规油气供应，墨西哥湾深水的投资前景尚不明朗。

美国与墨西哥的能源关系极其复杂，能源安全的相互依赖正在出现一些微妙的逆转变化。墨西哥对美国存在三个方面的能源依赖，即原油出口依赖、炼油技术和炼厂依赖、成品油进口依赖。墨西哥既是原油生产大国，也是油品消费大国，美国控制了其石油产业链的“中段”。虽然墨西哥目前仍是美国原油进口的重要来源国，但美国的进口量一直呈下降趋势，考虑到墨西哥石油储量、产量及国内需求的增长，未来墨西哥面临能源安全保障的挑战。迫于美国的非常规油气革命带来的原油进口下降和墨西哥国内重振油气产业的经济压力，特别是石油收入与国家财政收入、国际收支平衡高度相连，墨西哥不得不反思和调整其能源发展战略。

4.政治周期的影响

墨能源改革与“政治周期”有关，每一届新政府执政后都想推动改革，直接带来的收益无疑是可观的财政收入。2012年，墨革命制度党时隔12年后重新上台执政，且在议会占据多数席位，为墨此次能源改革提供了有利的政治条件。墨西哥一直存在能源改革呼声，但改革难以推进，阻力主要来自墨国内不同政党的政治分歧。目前，墨革命制度党、国家行动党和民主革命党都向议会提出了本党的能源改革建议，三党对墨能源改革有决定性影响。

墨国内对改革的质疑声也不小，不同的政党、利益集团仍存在分歧。抵制改革的声音认为，政府夸大了私人资本参与油气产业对经济发展的影响程度，而改革只能使跨国公司和墨西哥的垄断企业获利更多。对改革的质疑声还包括收益分配改革的公平性、墨国家石油公司的效率及腐败问题。

可见，革命制度党政府主导的能源改革不会一帆风顺，最终结果不会如其预期设想的那样，而将是在既定的法律、政治框架内诸多利益相关者利益平衡和妥协的结果。

四、墨西哥油气合作前景

墨西哥能源改革有重大的地缘政治意义。考虑到委内瑞拉、巴西的能源大国地位，墨西哥将是影响西半球能源秩序变化的关键一环，成为南美洲、北美洲能源格局的分界点。

美国是墨西哥最为重要的能源合作伙伴，美墨之间的能源政治高度相连。美国一直在构建北美地缘政治意义上的能源安全体系，两国能源安全存在一定程度上的相互依赖关系，墨西哥的能源产业发展直接关系到美国的能源安全。2012年2月，美墨两国就墨西哥湾的深水油气开发签署了《跨境碳氢化合物协议》。该协议允许两国公司共同开发跨境油气资源。2013年12月，美国国会批准了该协议，合作尚未进入具体操作层面。

墨西哥的能源改革将会加强美墨之间的能源贸易和投资关系，涵盖油气勘探、开发及相关基础设施建设等领域。墨西哥是美国前三大原油进日来源国，因地理位置毗邻，且美国墨西哥湾的炼厂拥有重油加工技术，未来一段时间，墨西哥的原油出口仍将依赖美国市场。美墨在炼化方面有着密切的合作关系，两国的炼化合作未来可能得到加强。考虑到美墨之间的油气贸易潜力，两国还会加强跨境油气管道建设合作。

墨西哥能源改革对美国的影响是双重的，美墨能源关系将由此变得更为复杂。一方面，如果

改革获得成功，墨西哥油气持续增产，可使墨成为美国长期、稳定、可靠的能源来源，这有助于实现北美的能源独立和确保美国能源安全;另一方面，墨炼化产能获得发展，有可能使墨西哥减少从美国的石油产品进口，美国炼厂则失去墨西哥的部分原油供应;此外，墨对外开放油气产业还将使拥有政治和地缘优势的美国公司面临较为激烈的市场竞争。

墨西哥一旦重新进入全球能源市场，美国处理与墨西哥的能源关系无疑将会考虑到政治因素、能源安全、商业利益和市场竞争多个因素。当前美国积极推动跨太平洋战略经济伙伴关系协定（Trans-Pacific Strategic Economic Partnership，简称“TPP"），墨西哥作为成员国不希望把油气产业列入该协定谈判内容。美国之前没有通过北美自由贸易协定打开墨西哥油气产业的大门，现在试图通过TPP打开墨西哥油气市场，墨西哥对此是极其抵触和反对的。鉴于墨方的保护主义压力，美国不得不关切墨西哥的利益诉求。

目前，国际投资者密切关注墨西哥能源改革动态，但还未迈出实质性投资合作步伐。墨西哥政府也在积极开展能源外交，吸引潜在的投资合作伙伴，并与多个国家和跨国公司签署了框架性合作协议。雷普索尔、埃克森美孚、雪佛龙等跨国公司都表现出了与墨西哥合作的浓厚兴趣，希望能够参与墨油气上游产业以及油气管道等基础设施建设。2014年，墨若能够顺利推进和实施能源改革的“二次立法”，2014年底或2015年，墨西哥的对外油气合作才会有实质性进展。

就中墨油气合作而言，笔者认为前景乐观。墨西哥正走出多年对华政治关系的“低潮”，未来一段时间，两国政治关系将进入平稳期。墨方视中国为重要的多元化能源合作伙伴，希望吸引中国资本和技术参与其能源产业。2013年，墨国家石油公司与中国公司、金融机构等签署了原油贸易、融资等多个框架合作协议，两国政府还就能源领域的发展经验保持了密切交流。

墨对华出口原油是其寻求出口多元化策略的重要组成部分，但考虑到墨石油探明储量、产量持续下降，墨石油出口短期内不会迅速增加。鉴于风险规避的需要，中国公司可较多参与服务合同。墨方对油气产业发展的融资需求较大，中国公司可考虑融资、技术服务和大型设备贸易相结合，并积极参与墨能源基础设施建设。由于墨能源改革程度的不确定性、复杂的投资环境以及在一定程度存在的保护主义，中墨油气合作风险因素也不容忽视。