近20年，中拉关系适逢“战略机遇期”。在此期间，中国实现了惊人的“后来者赶超”，成为拉美经济社会发展的重要参与者，中拉合作的维度、效率均取得了“跨越式”突破。目前，中拉合作正处在“提质升级”的时间节点，在延续上一阶段合作效率的基础上，如何做更多的加法，成为下阶段中拉关系的主要目标。然而，在全球百年大变局的背景下，拉美地区在多个层面已形成了联动效应，加之拉美又属于全球受疫情冲击最严重的地区，因此，在中短期阶段，拉美政经、外交环境面临着很多不确定因素，而这一点恰恰与中拉高效合作的上一周期形成了较大反差。毫无疑问，在全球变局和拉美地区变局相叠加的局面下，中拉合作将面临更多的挑战，尤其是合作成本、风险均可能上升。但是，从合作的趋势来看，中拉关系依然具备延续“战略机遇期”的诸多逻辑，中拉合作实现“提质升级”的前景依然没有改变。

经贸关联度支撑合作韧性

在过去近2 0年的时间里，中国与拉美地区之间的贸易、投资关系实现了超高速的发展。2000～2019年，中拉贸易额增长了24倍，超过同期中国外贸额（8.7倍）、中国与东盟贸易额（1 5倍）、中国与非洲贸易额（18.7倍）的增幅。中国对拉投资存量已超过4500亿美元，占拉美地区吸收外国直接投资总额的10%，中国已经成为拉美地区最重要的投资来源国之一，甚至是巴西等国最大的外资来源国，同时拉美也成为仅次于亚洲的中国海外投资第二大目的地区。通过高效的合作，中拉经贸关联度得到显著加深。在全球疫情暴发前的2019年，中国分别占拉美地区出口、进口的12.4%和18.8%，均仅次于美国的44.5%和32.3%；若不计算与美国签署自由贸易协定的墨西哥，中拉贸易（2565亿美元）约为美拉贸易（1627亿美元）的1.6倍。

中拉贸易的快速推进彻底改变了拉美地区的贸易格局。对多数拉美主要国家而言，中国在贸易层面的重要性已经超过了美国。目前，中国是巴西、阿根廷、秘鲁、智利、乌拉圭、古巴等六国的第一大贸易伙伴，还是墨西哥、玻利维亚、厄瓜多尔、哥伦比亚、哥斯达黎加等五国的第二大贸易伙伴。

对于中国而言，拉美地区的重要性也愈来愈凸显出来，拉美占中国外贸的比重从2000年的2.7%提高至2020年的6.9%。尤其值得关注的是，拉美约占中国总进口的8%，这也反映出了该地区在中国的进口端具有更显著的重要性。在大宗产品进口方面，拉美地区的重要性体现得较为充分。比如，智利、秘鲁、墨西哥、巴西四国占到了中国铜精矿进口的69.1%，巴西占中国铁矿石进口的21.4%，巴西、阿根廷两国占中国大豆进口的73.7%，巴西、阿根廷、乌拉圭、智利四国占中国牛肉进口的70%，巴西、阿根廷、智利三国占中国鸡肉进口的82.5%。正因为中拉贸易结构的高度互补性，在中国市场对大宗产品具有长期且刚性需求的带动下，中拉贸易的增长空间可以预期。

全球疫情暴发后，拉美与美国、欧盟的贸易额均下滑了17%，但是对华贸易额同比仅下降0.3%。从出口来看，2020年拉美地区出口同比减少13%，其中对美国、欧盟出口分别下降14%和13%，而对华出口则实现0.1%的增长。2021年上半年，中拉贸易额同比增长45.6%;1～5月，中国对拉美直接投资103.8亿美元，增幅高达40%。中拉经贸的率先复苏，很大概率会成为拉美地区疫后经济复苏的重要动力，加之中拉双方在经贸层面业已形成的高度关联性，中拉经贸合作在下一阶段将保持较强的韧性，在一定程度上将能够有效规避政治因素、国际环境的干扰。这一逻辑在中巴经贸关系上就得到了充分体现。即便在中美贸易冲突、巴西当局外交“右转”的局面下，中巴双边贸易依然延续增长态势，巴西对华出口在2020年增长7.8%，在2021年上半年更是实现37.8%的增幅。

政策趋同释放更大合作空间

在经历了新世纪初长达十年的初级产品出口繁荣后，拉美经济自2014年开始呈现出持续衰退态势。2020年，拉美地区GDP总量在全球占比已低于近30年的均值（7%），拉美经济“被边缘化”问题非常明显。与此同时，“去工业化”问题同样严峻。比如在巴西，制造业占GDP的比重从1985年的24.5%降至2020年的11.3%。早在全球疫情暴发之前，拉美主要国家便启动了以经济开放、产业升级为核心目标的新一轮经济改革。全球疫情持续蔓延不仅给拉美经济造成进一步创伤，而且也中断了拉美国家经济改革进程。鉴于国内结构性改革在短期内难以突破，开拓海外市场和吸引外国投资便成为拉美国家保持经济增长最迫切的需求。而从中长期来看，着眼于提升地区在全球价值链中的参与度则是重中之重。“一带一路”倡议是中国实施新一轮对外开放和加强国际经济合作的政策部署，其本质旨在促进经济要素有序流动、资源高效配置和市场深度融合，非常贴近现阶段拉美国家促进“再工业化”、提升全球价值链参与的战略需求。拉美国家参与“一带一路”建设，有助于改善地区长期存在的融资缺口较大、基础设施短缺、工业竞争力退化等一系列制约性因素。

由于中拉双方在政策层面的高度匹配性，加之疫情前后可利用的其他外部因素相对不足，拉美国家对“一带一路”倡议普遍持积极的态度。2017年11月17日，巴拿马成为首个与中国签署“一带一路”合作谅解备忘录的拉美国家。事实上，巴拿马是在与中国建交（2017年6月13日）不足半年就加入了“一带一路”，充分反映了中国对国际合作的开放态度和国际吸引力。2018年1月，“中拉论坛”第二届部长级会议发布了《关于“一带一路”倡议的特别声明》，声明尤其强调：“该倡议可以成为深化中国与拉美和加勒比国家经济、贸易、投资、文化、旅游等领域合作的重要途径。”自此开始，拉美国家明显加快了参与“一带一路”的步伐。2018年和2019年，分别有15个和3个拉美国家加入“一带一路”倡议，算上之前加入的巴拿马，中国已与19个拉美国家签署了“一带一路”合作谅解备忘录或框架协议，部分尚未正式签署协议的拉美国家也表现出强烈的主动对接意愿。希望通过务实合作分享中国改革开放所带来的“红利”，成为拉美对华合作的主流诉求。在双方政策趋同的情况下，中拉经贸合作在下阶段具有更大的潜力与空间。

首先，自由贸易圈具有拓展空间。目前，中国已与智利、哥斯达黎加、秘鲁签署了自由贸易协定，乌拉圭、巴拿马、哥伦比亚、厄瓜多尔等国也正筹划推进与中国的自由贸易谈判。

其次，服务贸易或将激发中拉贸易的新活力。中拉服务贸易起步晚，规模也极为有限，与中拉货物贸易规模很不相称。以中国在拉美的第一大贸易伙伴巴西为例，2018年，中国仅为巴西服务出口的第18大市场，对华服务出口仅为3.56亿美元，占巴西服务出口额的比重仅为1.2%；巴西从中国的服务进口额约为8.84亿美元，排名第10位，占巴西服务进口额的比重为5.9%。最近几年，巴西、阿根廷、智利、巴拿马等相继与中国签署了服务贸易合作协定，这不仅能够进一步挖掘中拉贸易潜力，而且有助于改善中拉贸易结构。

再次，产能合作能够对接拉美“再工业化”需求。目前，中国在拉美的投资呈现产业多元分布的趋势，面向消费者的制造业和以“互联网+”为代表的创新产业成为中国投资拉美的新增长点，这为拉美国家实现产业升级换代提供了有利的渠道。此外，中国还在2 0 1 5年专门设立了中拉产能合作投资基金，目的就在于推进中拉双方在装备制造业、高新技术产业的合作。因此，一旦拉美国家进入产业转型升级的有效推进阶段，中拉之间具备实现发展战略高效对接的可行性，而产能合作也将更符合中拉合作“提质升级”的实质内涵。

全球治理将成为中拉合作的“新合力”

随着全球权力结构的加速演变、大国关系的日趋复杂，全球治理面临更多的挑战，凸显出凝聚全球共识的迫切性。长期以来，拉美国家在联合国维和、多边贸易谈判、有组织跨国犯罪、气候变化、网络安全等全球性议题中发挥着比较积极的作用。尤其是在新世纪初拉美左翼集体执政的“粉红浪潮”时期，拉美国家参与全球治理的程度有了很大提升：一方面通过以南美洲国家联盟、拉美和加勒比国家共同体为代表的地区一体化组织，强化了全球性问题治理的整体立场表达，推动了与域外国家、地区之间的直接对话与互动；另一方面，得益于当时的经济繁荣，巴西、墨西哥、阿根廷等拉美大国不仅成为全球治理体系的新生力量，而且通过“立体交叉”的新兴大国合作获得了全球治理体系初期改革的“红利”。由此可见，在“粉红浪潮”时期，拉美国家不仅是全球治理体系改革的动力，而且也是多边合作的直接受益群体。但自2 0 1 5年以来，拉美政治生态出现深度调整，由于调整周期不同步，造成了国家间的意识形态对立，进而使地区一体化出现严重倒退，极大地限制了拉美地区集体参与全球治理对话与协作的能力。此外，国内政治极化的加剧、政权更迭也造成了部分国家参与全球治理战略的“否决式”调整。比如，巴西博索纳罗政府弱化南南合作以及“退群”的做法，就是对此前巴西国际多边参与战略的否决，巴西参与全球治理的意愿和能力受到了极大限制，其国际影响力也出现了不同程度的下降。

从拉美国家的外交传统和主流观点来看，在全球治理问题上，拉美国家的核心立场体现在发展中国家身份认同、维护多边主义、建立公正合理的国际新秩序、提高发展中国家的代表性等方面，这也决定了中拉之间在全球治理层面存在较多的“同类项”，具有较强的利益正相关性。目前，拉美地区普遍面临政治生态调整、疫情应对、经济亟待复苏、社会矛盾激化、地区一体化停滞等多重压力和挑战，在这种局面下，营造开放、包容的国际合作环境对拉美国家而言至关重要。加之在经历了近几年全球治理参与能力有所减弱以后，拉美国家大概率会回归到地区集体自强、促进跨区域政策对话、强化国际多边参与等外交传统上来。基于这个逻辑，在下一阶段，拉美国家将是中国在维护世界和平与发展、抵抗全球化逆流、捍卫多边主义原则、构建新型国际关系和“人类命运共同体”等方面的协作伙伴，而且也能成为中国践行“共商共建共享”全球治理观、推广“中国方案”过程中可以争取的“同路人”。

综上所述，从经贸关联度、政策趋同性、相似的国家身份等角度分析，中拉合作具备延续“战略机遇期”、甚至实现“提质升级”的可能性。尤其在全球经济复苏尚不明朗的局面下，中国对拉美经济的拉动效应、中国国际合作选项的多样性、对华合作“红利”的可获取性将是拉美国家外交决策的重要考量。从政策导向来看，中国的开放合作与拉美当前政策存在很强的一致性，这些都为下阶段中拉关系的稳步发展提供了重要的前提条件。