摘要：2022年选举是巴西最分裂的一次选举，而卢拉的胜选意味着巴西内政外交将面临大幅调整。文章认为，尽管卢拉将延续21世纪初执政时期的国际观和战略思维，但是国际战略环境的新变化使巴西面临全新的挑战和机遇。一方面，巴西在全球经济中面临“边缘化”风险，拉美的“去一体化”趋势有所上升，全球治理危机对巴西多边外交构成限制；另一方面，在大国博弈的局面下，巴西等新兴大国的战略重要性明显上升。鉴于此，巴西国际战略调整将更强调大国身份塑造和地区代表性提升。在全球层面，大国外交、南南合作和全球治理参与将是三大核心内容，尤其在与各大国关系中，巴西将更强调对等性和互惠性。在地区层面，优先目标则聚焦在强化南美洲身份认同、主导地区治理、对冲美国“门罗主义”及提升自身的地区代表性。总体来看，巴西国际战略调整对中国外交构成相对利好。为推进中巴战略伙伴关系的发展，文章提出了四点方向性的政策建议，其中，尤其应更加重视巴西在地区和全球层面的核心利益。

关键词：巴西；国际战略；战略环境；国家身份塑造；区域共同体；

 

巴西是新兴市场和发展中国家的重要代表，其国际战略选择对全球地缘政治和国际关系走势能够产生较为重要的影响。卢拉在2022年总统选举中胜出后，巴西国际战略将发生怎样的调整?这是一个能够引发国际广泛讨论的话题，也是本文旨在回答的核心问题。

进入21世纪以来，巴西国际战略具有显著的阶段性特征。在劳工党执政期间(尤其是卢拉执政的2003—2010年间),“积极且自信”1和“通过外交多元化谋求自主”2是巴西国家战略的显著特征；而在博索纳罗执政期间，巴西外交转向“反全球主义”,并最终陷入“国际孤立”的局面。很显然，造成这种巨大反差的根本原因在于两位总统的世界观和战略思维存在巨大差异。具体而言，卢拉强调全球主义、多边主义是巴西提升国际参与、延伸国家利益的重要路径，而博索纳罗则将全球主义视为“政治阴谋”3。由此可见，卢拉回归后的巴西国际战略会与博索纳罗时期存在根本区别。然而，在全球百年变局和国际体系深度调整之中，新时期的巴西国际战略也势必包含新的要素内容，也就意味着，卢拉回归后的巴西国际战略同样也会与其前两个任期存在一定差异。

一 国际战略环境的新态势

国际战略的基本逻辑是指，在特定的国际战略环境下，一个国家根据自身实力和自身利益，运用战略思维制定本国的战略目标，并运用一定的外交政策手段争取实现本国的战略目标。因此，常被纳入国际战略分析框架的要素包括战略环境、国家实力、国家利益、战略思维、战略目标、战略手段，等等。在一个跨度有限的时间阶段，国家实力、国家利益、战略目标等要素能维持相对稳定，而战略环境、战略思维和战略手段则会呈现更强的变动性。战略环境的变化不难理解，在国际体系转型提速的局面下，由于受到多种且频发的不确定性因素的影响，国际和地区战略环境的脆弱性显著上升。战略思维和战略手段的变化一方面与政府更迭存在较强关联，另一方面也会因战略环境变化而发生显著调整。总体来看，当前国际战略环境呈现出以下几个主要变化趋势。

(一)经济全球化减速，巴西经济“边缘化”风险加剧

美国次贷危机和欧债危机爆发后，全球经济在10年内未获得实际性增长。受此影响，民粹主义在国家、地区、国际三维政治生态中均显著上升。尽管民粹主义具有左、右两种不同导向，但对经济全球化则都持不同程度的排斥态度，这与第三波经济全球化初期的趋同性政策环境存在显著反差，进而体现出内政外交政策的宽幅调整，由此产生更大的不确定性，这也与经济全球化所需的政策延续性和确定性是相违背的。与此同时，经济全球化所面临的另一巨大挑战是美国对全球化的干扰和扭曲，根本原因在于以中国为代表的新兴大国更有效地利用第三波经济全球化实现国家财富的迅速累积，在这种局面下，延续霸权和遏制竞争者成为美国国内政治的两大共识性目标。自特朗普执政以来，美国实际上就是在推进以遏制中国为目标的“双轨全球化”(或言“平行体系”)。这种政策导向对经济全球化的干扰体现在两个层面：其一，作为全球头号经济大国和经济全球化传统主导国，美国排斥性的全球议程势必对经济全球化造成扭曲；其二，中国是全球第二大经济体、第一货物贸易大国和第二大消费市场，对世界经济增长的贡献率多年高居首位，也是全球120多个国家和地区的最大贸易伙伴和重要投资来源国，美国在规则、技术、产业领域的“去中国化”政策将对经济全球化动能造成抑制。

从巴西经济发展史来看，国家财富的增长与经济全球化存在着较为显著的正相关性。21世纪初，在经济全球化快速推进阶段，凭借在大宗产品上具有的比较优势，巴西经济规模在2002—2011年翻了4番，并在2011年创下了2.62万亿美元的历史峰值，而人均GDP则在2006—2010年实现了年均2.7%的增长，大大领先于高收入经济体群体。但自2011年以来，巴西经历了经济持续低迷的十年，经济规模在2011—2021年间萎缩了38.5%,人均GDP萎缩43.2%,巴西占世界经济的比重从3.54%降至1.67%。4此外，在全球出口中，巴西是占比最低的经济大国，2010—2019年的平均占比约为1.2%。并且，巴西经济呈现出显著的“去工业化”特征，制造业产品的出口占比从2000—2009年期间的0.74%降至2010—2019年期间的0.66%,相反，农产品的出口占比从3.90%增至5.11%。5很显然，巴西经济当前处在下行区间，在全球经济中面临显著的“边缘化”风险，这与其他主要新兴经济体在全球经济中占比上升的局面形成了巨大反差。

(二)大国博弈烈度上升，巴西等新兴大国的战略重要性上升

国际权力体系的变化深刻影响大国关系的形态特征，尤其在守成大国和崛起大国之间的关系上体现得更为明显。2017年，特朗普上任后的首份美国《国家安全战略报告》认为中国和俄罗斯是美国面临的首要挑战，强调要与中国开展全面战略竞争，而竞争领域涵盖经济、政治、外交、人文交流以及国际秩序等。6拜登执政后，也分别在2021年的《临时国家安全战略方针》《2022年国防战略》和《2022年国家安全战略》中强调中国是“唯一有能力将经济、外交、军事和技术力量结合起来并向稳定和开放的国际体系发起持续挑战的竞争对手”,“中国是美国最重要的战略竞争对手”,积极打造“盟伴体系”,力图以“复合型阵营”“规则制衡”等方式加大对华战略竞争力度。7

随着大国竞争烈度的上升，国际关系面临更复杂的干扰因素。尤其作为现行国际秩序的主导方，美西方国家为遏制竞争对手而破坏国际规则的行为，无疑对国际关系造成更大的干扰。广大发展中国家将面临更加复杂的国际合作环境，甚至在一定程度上，被迫面临来自美西方发达国家要求“站队”的选择压力。与此同时，发展中国家同样也面临更为主动的战略自主性。一方面，这些国家面对大国间博弈，在政治、经济、文化等各领域均保持较强的战略自主性，有助于平衡美国试图打造的具有排他性的集团政治生态、发达经济体“俱乐部”和所谓西方“自由民主”价值观联盟。另一方面，这些国家大多首先立足于自身发展问题，对中美在发展模式和对外治理模式领域的竞争更多持开放态度。基于这种逻辑，巴西认为在中美竞争中保持“积极中立”最符合本国地缘政治和经济利益。但是，这既取决于巴西自身的政治外交能力，也需要巴西制定一个明确且具有广泛共识的战略安排。8

(三)全球治理供需矛盾凸显，多边主义空间受到挤压

当前，全球治理困境主要源于两组供需矛盾。第一组供需矛盾在于全球治理任务的艰巨与治理体系主导方提供公共产品的能力和意愿下降之间的矛盾。有学者指出，全球性议题的治理需要各国的集体行动，但是一些国家由于内部制度具有对抗性和否决式特点，无法在全球性议题上提供确定和连贯的承诺、支持与行动。如果这类国家又是国际关系中的大国，当其内部出现否决政治时，全球治理和国际合作的质量势必受到影响。9现阶段，受政治极化的影响，美欧发达国家的狭隘民族主义、保护主义、民粹主义日益见涨，在参与全球化过程中更强调本国利益的最大化，参与全球治理和提供公共产品的意愿和能力大打折扣，甚至出现随意退出国际多边合作机制的现象，这与经济全球化快速发展阶段由发达国家主导推进全球治理的局面形成巨大反差，全球性问题的解决面临显著的供需矛盾。另一组供需矛盾体现在全球治理体系的主导方对新参与方的不接纳。在国际体系转型过程中，广大新兴市场和发展中国家对参与全球治理提出了合理需求，要求对西方发达国家主导的全球规则体系进行改革，改变以发达国家利益为导向的全球治理规则，更加充分重视发展中国家群体(甚至全人类)的利益诉求，一方面既能客观反映国际权力体系的新变化，另一方面强调构建一个更加公平、合理的全球治理体系。但是，随着全球实力对比变化和自身实力相对衰弱，美国希望以较少成本继续掌握全球治理主导权，这就增加了全球有效治理、全球治理变革与国际体系转型契合的难度，从而使全球治理机制体现出与全球权力结构不相称的滞后性。由此可见，新兴国家还未拥有对全球事务决策的平等参与权或未得到公平对待，而发达国家既有因权力转移带来的安全焦虑，也有对能否继续掌握现有机制控制权的担忧，甚至质疑新兴大国进入机制后是否按照既定规则办事、有无承担国际责任的意愿。10这些因素促成另一组供需矛盾，即在国际决策体系中，发展中国家的参与需求与发达国家的有限权力让渡之间的矛盾。

上述两组供需矛盾体现的核心问题是多边主义面临巨大挑战，而这对广大发展中国家扩大全球参与、推动全球治理民主化改革形成制约。巴西外交有着多边主义的传统，加强全球多边参与也是巴西提升国际影响力的重要途径。由此可见，现阶段的全球治理危机构成了巴西国际战略的限制性条件，因为多边主义的倒退“对那些没有技术、经济或者军事优势的国家产生特别不利的影响”11。

(四)发展中地区共同体建设明显强化，拉美一体化建设面临阶段性困境

随着新兴国家群体性崛起，发展中地区一体化呈现出活跃态势。究其原因，一方面源于发展中国家在经济全球化快速推进过程中呈现出更具优势的增长势头，全球价值链分工也为发展中国家合作提供了更大空间；另一方面，经济增长提升了发展中国家的战略自主意识，在谋取自身经济发展自主权的同时，发展中国家对区域性集体身份认同的政治诉求有所提升，这不仅形成了对区域经济合作的有效支撑，而且还扩大了区域一体化的实际内涵。在国际体系转型过程中，一大批中、小、微规模国家将区域机制建设提升至更优先的位置，体现了“外围”国家对国际权力结构“极化”趋势的主动应变。尤其值得关注的是，这种“化零为整”的区域共同体越来越成为大国外交战略中的重要一环，比如东盟是美、欧、日等国“印太战略”的重要抓手，与此同时，东盟同样是中国周边外交战略的优先选项。因此，区域共同体在全球地缘政治中的“杠杆”角色将会体现得更为显著。从具体实践来看，作为地区中小国家的代表，东盟尽量避免做大国博弈的“棋子”与“马前卒”,而是争取在大国对话中发挥“桥梁”作用。12

在21世纪初的左翼集体主政周期，拉美国家在推进区域共同体方面形成了更广泛的政治共识，并取得了两个突破性尝试：其一是南美洲国家联盟的成立，其二是拉美和加勒比国家共同体(简称“拉共体”)的建立，两者都体现出构建集体身份的政策逻辑，并且也成为与域外力量开展对话的重要平台。13但在2019—2022年期间，受拉美国家政治周期不一致的影响，拉美区域一体化建设出现阶段性倒退，体现出经济和贸易层面的“去一体化”和政治层面的“碎片化”。14特别是博索纳罗政府相继采取“退群”的做法，比如2019年4月退出南美洲国家联盟，2020年1月暂停参与拉共体的相关活动，这些都严重偏离了巴西外交中优先推进区域整合的传统。由此可见，在博索纳罗执政期间，巴西在地区一体化进程中的角色从原来的“主导者”转变为“破坏者”15,给拉美区域一体化造成了显著的负面冲击。在这种局面下，拉美的集体身份认知出现了阶段性弱化，而这与全球发展中地区加强共同体建设的趋势形成巨大反差。受此影响，巴西通过地区一体化组织开展跨区域对话、参与全球治理的能力出现萎缩。

二 巴西国际战略目标及展望

一个国家的身份认知是影响该国国际战略思维、战略目标的决定性因素。作为一个努力争取国际认可的地区性大国，巴西的国家身份认知主要反映在以下四个层面16:其一，具有体量优势、地缘政治环境稳定、地区影响显著的新兴大国；其二，具有西方文化传统和价值观属性的国家；其三，具有经济先发优势、率先开展工业化的外围大国；其四，具有外交软实力优势的发展中大国。但是，这些国家身份认知并未得到国际社会的完全认同。一方面，西方世界对巴西文化和价值观的接纳程度不高，通常将巴西视为“落后的西方”,即便在博索纳罗执政期间，巴西强调亲西方的文化价值观，但在西方世界同样面临外交孤立的局面；另一方面，拉美邻国认为巴西更倾向追求“南方世界的代言人”身份，并不认同巴西是代表拉美的地区大国。此外，从两次世界大战后的国际权力体系形成过程来看，巴西的大国诉求也一直未得到国际社会的认可。因此，在全球战略环境大变局下，巴西国际战略的当务之急在于强化国家身份建设，提升国际社会对巴西国家身份的认可度，尤其是“改变外界对巴西的负面看法……恢复巴西在国际舞台上的地位”17。

在国际战略的分析框架中，国际战略目标属于较为稳定的要素，反映的是一个国家的核心利益诉求以及对外行动愿景。“冷战”结束以来，巴西国际战略经过不断完善，逐步形成比较清晰的目标体系18。第一，优先推进南美洲一体化，强化南美地区大国角色。具体思路包括巩固与阿根廷的战略伙伴关系，加强南方共同市场(简称“南共市”)建设，深入推进南美洲的多领域一体化。第二，深化南南合作水平，构建新兴大国的身份。主要做法包括将非洲作为南南外交的重要突破口，强化在中东地区的存在，开拓与东南亚的关系，推进与新兴大国的集体行动。第三，积极参与南北对话，提升国际话语权。在南北关系上，巴西要求打破发达国家对世界经济话语权的垄断，希望获得与发达国家的平等待遇，在全球决策体系中发挥更积极的角色。第四，扩大全球治理参与，争取实现“入常”19目标。国际多边参与是巴西外交的重要传统，目的在于提升巴西在全球决策中的参与。进入21世纪以来，巴西的多边参与呈现从经济领域向政治安全领域推进的态势，充分反映了巴西寻求全球政治大国身份的战略诉求。

基于上述对全球战略环境、巴西国家身份认知、国际战略目标体系的分析，加之巴西国际影响力在博索纳罗执政期间的显著下降，卢拉回归后的巴西国际战略将尤其强调大国身份塑造和地区代表性体现，而这些调整内容能从全球和地区两个层面的战略部署中得到充分体现。

(一)全球层面的战略部署

不管是从综合实力角度分析，还是从国际权力对比和全球决策参与等角度评估，巴西被普遍认同为“中等强国”,其外交传统兼具全球性和自主性，一方面强化巴西在全球事务中的参与，另一方面重视本国在地区和全球事务中的自主决策。卢拉在其前两个任期(2003—2006年，2007—2010年)强调多边主义的战略思路，在争取更大战略自主的同时，扩大巴西的国际参与空间。而在博索纳罗执政期间(2019—2022年),巴西的外交主线转为“与美结盟”,多边外交明显弱化，外交自主空间显著缩小。未来四年，巴西在全球层面的战略部署将着眼于大国身份塑造。

第一，维持与美国的合作关系，但强调双边关系的平等性和互惠性。

在卢拉的前两个任期，巴西在对美关系上坚持“对等且务实”的政策方针，巴美关系虽有合作，但两国在地区、全球层面均存在结构性矛盾，双边关系也存在明显隔阂。2019年博索纳罗执政以来，巴美关系呈现“自动结盟”的显著特征，双边合作机制全面激活。尤其在特朗普执政期间，美国授予巴西“非北约主要盟国”身份，安全合作成为美国强化与巴西合作的优先领域。

博索纳罗之所以采取与美国“自动结盟”战略20,根本原因在于他强调巴西制度、文化、价值观中的“西方属性”,博索纳罗甚至宣布在世界贸易组织(WTO)中放弃发展中国家地位。相反，卢拉将巴西定位为“外围大国”和“发展中大国”,强调巴西在国际体系中的从属地位和改革者身份。基于这种国际观，卢拉势必再度将巴西定性为发展中国家，加之巴西既是拉美地区大国也是推进全球治理体系改革的重要生力军，因此，卢拉回归后，巴西将再度回归战略自主、多边主义等外交原则。比如，针对俄乌冲突，卢拉就公开批评北约和欧盟对俄罗斯不断加压的做法，并指出拜登政府一直在“煽动战争”。另外，卢拉重视南美洲防务体系建设，旨在平衡美国在南美洲的安全霸权。因此，卢拉回归以后，不仅将放缓与美国的安全合作，而且会对美国的强权霸凌持旗帜鲜明的反对态度。

最近几年，从特朗普到拜登，美国对拉美相继推出了“美洲增长计划”“重建美好世界”“美洲经济繁荣伙伴计划”等政策方案，强调民主、透明的合作原则，其中的一个目的是限制拉美国家与中国的合作节奏和空间。尽管美国是巴西第二大贸易伙伴，但是双边贸易结构互补性不强，贸易波动较大。比如2011—2021年，巴美双边贸易年均增幅仅为1.8%,而同期中巴贸易年均增幅高达7.6%21,巴美贸易增幅明显不及中巴贸易。投资方面，美国对巴西的投资热度下降明显，在巴西的投资存量已逐渐被中国超越。未来的卢拉政府将明确反对经贸问题政治化的做法，在对美经济合作方面将更强调效率和互惠原则。

第二，加大对域外大国的外交力度，对冲美国对巴西的战略压力。

预计卢拉政府将提升与中国、俄罗斯等域外发展中大国和欧盟战略合作的重要性。中国已连续13年保持巴西最大贸易伙伴地位，这种以经济利益为驱动、政治互信为保障的中巴全面战略伙伴关系符合双方的战略需求。在劳工党执政期间(2003—2016年),中巴双方具备很高的政治互信水平。在野期间，劳工党与中国共产党保持着密切互动，反映出卢拉及其所在的劳工党对中国制度、中国模式的高度认同。与此同时，中巴经贸关系始终保持高效的合作节奏。2021年中巴贸易达到创纪录的1640.6亿美元，占当年中拉贸易的36.3%。在投资层面，2005—2021年期间，巴西是中国海外直接投资的第四大市场，仅次于美国、澳大利亚和英国。2021年，巴西更是成为中国海外投资的第一大市场，占当年中国海外直接投资的13.6%。22另外，劳工党对中国“一带一路”倡议也持高度认可态度，该党核心智库“卢拉研究所”所长波赫曼就表示，“中国的‘一带一路’倡议为世界提供了宝贵经验，为解决当今世界问题提供了新视野” 23。由此可见，强化与中国经贸合作将成为卢拉政府经济议程的重中之重。

俄罗斯也是巴西重要的战略伙伴，卢拉曾大大加强了与俄罗斯的政治互信，尤其强化了与俄罗斯在金砖国家框架下的战略协作，博索纳罗政府在俄乌冲突中也采取相对“亲俄”立场24。未来四年，卢拉政府会延续对俄战略协作，尤其深化粮食安全和化肥供应链领域的合作。在对欧盟方面，卢拉政府会以气候合作为主要抓手，修复与欧盟主要国家的双边关系，并推动南共市与欧盟之间的自由贸易协定尽快生效。简言之，巴西通过与域外大国和欧盟的战略合作，一方面提升巴西在这些国家和区域对外政策中的重要性，另一方面旨在平衡美国在巴西(甚或拉美)的影响力。

第三，重视与其他新兴经济体的战略协作，强化“新兴国家代言人”身份。

自20世纪90年代中期以来，巴西的国家身份定位从“第一世界国家”调整为“第三世界国家”,受此影响，加强与发展中国家的合作，通过发展中国家的整体力量改革不公正的国际政治经济秩序成为巴西的主流战略认知。在卢拉的前两个任期，巴西国际战略比较显著的创新就在于强化与发展中国家的合作，而深化与新兴大国之间的战略协作是其中至关重要的一环。由此可以预期，未来四年，巴西可能会以南南合作的推动者、地缘冲突的调停者两种角色在其他新兴市场和发展中国家群体中争取国际认同。卢拉曾在竞选期间表示，要恢复与拉美和非洲的合作关系，加强南共市、重建南美洲国家联盟、振兴拉共体和金砖国家机制。25因此，南南合作在卢拉政府的外交议程中将优先于南北合作。与此同时，卢拉会继续通过地缘政治冲突中的调停者身份在拉美地区及域外国家获取国际声誉。在2003—2010年期间，卢拉在巴以和谈、伊朗核谈判中发挥了积极协调作用，且牵头主持了联合国海地维和行动。依此逻辑，卢拉回归后或将积极推动俄乌冲突双方的谈判。另外，卢拉政府有可能在海地危机中再度发挥重要作用，以此扩大巴西在全球和地区安全治理中的参与，并促进地区安全共同体建设。26

第四，强化在全球治理体系改革中的创造性参与。

卢拉在其前两个任期曾努力推动联合国安理会改革议程，希望借此帮助巴西获得安理会常任理事国席位。未来四年，卢拉政府很有可能加大在“入常”问题上的外交投入，一方面通过“四国集团”27将联合国安理会改革重新提上议事日程，另一方面借助20国集团、金砖国家等多边机制推动联合国改革议程，两种路径均旨在强化巴西作为全球性大国的候选资格。与此同时，随着新兴市场和发展中国家在全球治理层面产生了代表性需求、议题设置需求和规则重塑需求，卢拉政府既会与拉美国家加强在全球经济、公共卫生、环境与气候变化及数字经济治理等方面的沟通和协调，推动形成拉美国家方案，而且还可能团结更广大发展中国家，利用20国集团、世界贸易组织、国际货币基金组织等国际组织平台，提升国际话语权、议程设置权和规则制定权，推动全球治理体系变革和完善。

(二)地区层面的战略部署

除“中等强国”的身份外，巴西还具有地区大国、发展中大国的双重属性，地区战略是其突破“外围大国”身份、提升全球话语权的重要依托，也是巴西国际战略的重中之重。自20世纪80年代再民主化以来，地区战略是最能体现巴西国际战略思维的成分。比如，20世纪80年代末巴西与阿根廷关系从竞争向合作的转变、21世纪前后巴西对美洲自由贸易区(FTAA)的抵制、21世纪头十年中对南美洲一体化议程的推进，这些都充分体现了巴西推进区域共同体构建的战略逻辑。28未来四年，巴西地区战略目标包含强化南美洲身份认同、主导地区治理、对冲美国“门罗主义”、强化自身的地区代表性等具体内涵。

第一，强化“南美洲”地缘概念，推进南美国家的共同身份认同。

1994年北美自由贸易区建成后，“拉丁美洲”的地缘概念就逐步分化成“北美洲”和“南美洲”两个次区域概念。巴西也将本国的地缘身份从“拉丁美洲”调整为“南美洲”,努力构建以巴西为核心的南美洲共同体身份，并以此作为其参与国际多极权力体系的重要依托。在2003—2010年执政期间，“多极化”是卢拉国际观的核心内容，由于不具备其他大国的硬实力优势，巴西要在多极格局中谋得主动，唯一出路是推动实现南美洲的整合并借此在“多极”格局中争取“一极”的位置。29基于这种思路，卢拉在2004年推动成立了南美洲国家共同体(后改名为“南美洲国家联盟”),创立了南方银行，提出了南美洲基础设施一体化倡议(IIRSA),并推动了南美洲与其他地区之间的跨区域对话机制30。但是，由于南美洲国家政治生态周期的不一致，尤其在2019—2022年期间，针对委内瑞拉马杜罗政府的合法性问题，南美洲国家内部处于高度政治分化的局面，这种具有很强政治色彩的地区一体化进程陷入停滞甚至倒退。由于巴西在全球经济中逐步“边缘化”,强化南美洲一体化建设将成为巴西避免进一步“掉队”的重要出路。一方面，巴西亟须化解与地区邻国之间的意识形态对立僵局，改善与邻国尤其是阿根廷之间的关系；另一方面是引领南美地区合作，强化南美洲地区一体化建设，实现整合程度更高的“南美洲共同体”,并持续推进南美洲与域外大国之间的对话，在地区和全球事务中塑造“南美极”的身份。曾经担任卢拉国际事务特别助理的马尔科·加西亚(Marco Garcia)在谈到南美洲的重要性时就强调，在美国单边主义盛行、欧盟地位强化、中国—印度—俄罗斯崛起的国际环境下，巴西必须寻求与自身有相似历史背景、共同价值观、经济互补的南美邻国结成联盟。31依此逻辑，随着卢拉的回归以及拉美重新进入左翼集体主政的周期，巴西政府势必强化南美洲国家联盟的建设，并推动其他次区域合作机制的整合。

第二，强化地区大国身份，更主动履行地区大国责任。

领土面积、人口及经济体量决定巴西在南美洲乃至拉丁美洲的地区大国地位，通过周边外交扩大影响力、塑造区域大国身份一直是巴西地区战略的基本目标。卢拉在2003—2010年执政期间大大强化了巴西在地区事务中的主导角色，比如，积极协调委内瑞拉与哥伦比亚之间的冲突，牵头拉美多国执行联合国海地维和行动，加大在拉美地区的投资力度，等等。未来四年，提升巴西在地区治理中的主导性参与、引领区域一体化发展将是卢拉政府地区战略的重要内容。具体而言，卢拉政府将积极斡旋地区争端，推进地区国家在政治、经济、军事、教育、文化、科技等多领域的一体化建设。另外，卢拉政府或以委内瑞拉危机、亚马孙雨林保护作为突破口，一方面提升巴西在本地区治理中的主导角色，另一方面扭转博索纳罗政府造成的外交孤立局面，改善巴西的国际形象。

第三，强化拉美地区主义，抵制美国的“门罗主义”。

长期以来，拉丁美洲被视作美国的“后院”。早在1823年，美国就提出“门罗主义”,逐步巩固并维护自身在西半球的霸权。自特朗普执政以来，美国对拉政策体现出“门罗主义”的回潮态势。作为回应，拉美国家始终有着很强的地区主义政策诉求，努力探索地区一体化的发展道路，旨在通过扩大共同市场、密切内部政治经济联系，减少对美国的经济依赖，通过联合自强维护国家的独立自主。巴西是拉美地区主义的拥护者与推动者，卢拉的前两个任期(2003—2010年)在地区一体化建设上取得了重大突破，甚至推动了南美洲防务一体化，试图削弱美国在南美洲安全治理体系中的主导作用，并且也支持拉共体建设。基于上述逻辑，卢拉政府将会积极倡导拉美地区主义，强化南美洲国家联盟、拉共体等区域组织的建设，通过强化地区联合自强的政治共识，主动应对美国“门罗主义”的回潮。

第四，提升巴西在域外大国对拉战略中的“支点国家”角色。

在地区战略层面，巴西一方面通过深化拉美国家的团结合作来限制美国的影响力，另一方面则通过推进与中国、俄罗斯、印度、欧盟的合作关系，提升巴西在域外大国对拉战略中的“支点国家”地位，从而凸显巴西在拉美地区的代表性。比如，在2003—2016年的劳工党执政时期，巴西与欧盟强化了战略伙伴关系，目的不仅旨在加强双方在国际安全、能源、运输、科技等领域的对话与合作，而且也意在提升巴西在欧盟对拉丁美洲、南美洲政策中的重要性，进而强化巴西在本地区的主导角色，以服务于其地区和全球战略。与此同时，巴西也成为美国、日本、俄罗斯、印度等大国在拉美地区的优先合作伙伴。未来四年，卢拉政府将向多边、务实、平衡的外交传统回归，有望加强同中国、欧盟、印度、俄罗斯等域外大国在拉美地区的合作，进一步强化巴西在拉美地区的代表性，从而提升大国群体对巴西的地区和国际影响力的认可度。

针对大国博弈的现实局面，巴西学界普遍认为32,“避免卷入中美竞争”是巴西最务实的选择。但从巴西的“外围大国”身份来看，巴西的利益诉求与发展中国家存在更强的一致性，并且，巴西与亚洲的经贸紧密度已经超过与西方国家的经贸关系，因此，不管是基于经贸关系的务实逻辑，还是基于国际战略的政策选择逻辑，中国都应该是巴西的优先合作伙伴。另外，亚太地区是当前大国竞争的重点，而巴西是“未卷入到亚太地缘政治竞争中”的少数新兴大国，这既可以帮助巴西有效回避大国竞争，而且还可能通过多边主义的方式在大国竞争中实现利益的最大化。

三 深化中巴战略伙伴关系的政策思路

巴西具有大国抱负，属于发展中国家，其外交传统和价值观以多边合作和去意识形态化为主，与美存在地缘竞争和发展特性差别。事实上，巴西战略学界存在一种主流认识：巴西不属于西方，强化与中国等新兴大国的合作才是巴西的出路所在。此外，多边主义也被广泛认为是“最有利于巴西参与全球治理的路径”,也是巴西外交的重要传统。随着卢拉的重新执政，巴西外交的自主性将显著增强，外交优先目标也将从阶段性的“与美结盟”回归南南合作的传统，这为中国深化与巴西的战略伙伴关系提供了有利条件。

在中国与其他大国(包括新兴大国)关系中，中巴关系是发展较为迅速、不存在明显利益冲突、没有大起大伏的“南南关系的典范”。进入21世纪后，作为处在上升区间的两个新兴大国，中巴两国的地区和国际影响力获得很大提升，在国际体系中的身份正从“外围国家”向“中心国家”逐渐过渡，两国关系也日益成为国际关系中具有重要影响力的一组大国关系，巴西也一直是中国南南合作、多边外交中的重要伙伴。因此，中巴全面战略伙伴关系具有双边、地区和全球多边三重战略意义。

总体来看，下一阶段巴西在中国对外战略总格局中的重要性主要体现在五个层面：巴西是中国维护世界和平与发展、抵抗全球化逆流、构建新型国际关系和人类命运共同体的重要伙伴；巴西是中国谋划对外开放新格局、促进“双循环”体系、共建“一带一路”、保障战略资源(粮食和能源)供给安全的拓展市场；巴西是中国实现可持续发展、避免发展困境、提高国家治理效能的互鉴对象；巴西是中国推进全球治理体系改革、推广“中国方案”、提高国际传播效果的支持力量。鉴于此，中国在开展对巴西外交工作时，尤其可借鉴以下四点重要思路。

第一，重视巴西在地区、全球层面的核心利益。

根据国际关系的普遍逻辑，国家之间关系的发展应该是建立在双方利益融合基础上的过程，而且，利益的一致性程度是决定双边关系效率的关键因素。中巴两国在各自核心利益层面上不存在冲突，两国也都希望争取对方支持自己的核心利益。卢拉回归后，巴西的核心利益将从博索纳罗时期的“融入西方体系”转变为“寻求国际身份的突破”。为争取更大的战略自主性，巴西将体现出更清晰的政策诉求，比如地区大国的塑造、地区一体化的建设、发展中国家代表性的追求、南北对话协调角色的争取，等等。巴西的上述诉求对中国的国际战略不构成直接干扰，鉴于此，中国应积极支持巴西在地区和全球层面发挥更重要的作用，支持巴西及其他拉美国家反对霸权主义和外部强权政治。

在21世纪初，巴西劳工党政府曾在伊朗核谈判、巴以和谈、叙利亚危机中发挥了积极的协调作用。在2022年选战期间，卢拉也表达了“巴西将在俄乌冲突中发挥协调角色”的想法，这本身就充分体现了卢拉的国际战略布局思路。作为国际体系改革的“同路人”,中国应支持巴西在国际事务中的积极作为。另外，卢拉政府大概率将更加重视“入常”问题，加大对包括中国在内的大国公关力度，而巴西“入常”问题有可能将成为双边对话的重要议题。事实上，中巴两国在联合国改革问题上的政策导向是一致的，具备强化协作的空间。比如，金砖国家的历届峰会宣言均明确支持巴西、印度、南非在联合国中发挥更重要的作用，因此，中国可坚持将金砖国家作为协商上述三国“入常”议程的主要平台。

第二，利用卢拉回归的有利机遇，强化政策协调，巩固战略互信。

卢拉及其所在的劳工党在价值观、世界观层面与中国存在更加广泛的共识，而这也是巴美两国结构性矛盾体现最突出的领域。在中美竞争烈度上升阶段，巴西和拉美地区的“左转”为中国深化中巴合作、中拉合作、排除美国干扰提供了较好机遇。在下阶段，中国一方面可强化与巴西多层级公共外交力度，在涉及中拉合作、中美竞争及全球事务等问题上，加强与巴西的立场协调，共同维护有利的双多边合作环境；另一方面，中国应旗帜鲜明地支持巴西和拉美独立自主和联合自强的诉求，支持拉美一体化建设。

第三，延续双边经贸合作的高效率，推进巴西加入“一带一路”倡议。

对华合作的“红利”是决定拉美对华态度的关键因素。21世纪以来中巴经贸关系经受住国际金融危机、新冠疫情冲击等严峻考验，始终保持高效的合作节奏。从目前来看，经济民生问题是考验卢拉政府的最大挑战，由此可以预测，强化与中国经贸合作势必成为巴西的优先议程。在拉美25个建交国中，巴西是尚未与中国签署“一带一路”合作协议的四个国家之一，究其原因，主要在于巴西自2016年以来的持久政治乱局。最近几年，卢拉和劳工党对“一带一路”倡议都持高度认可态度，也表达出了加入“一带一路”的意愿，释放出制订对华长期合作规划的政策思路。在这种局面下，中国可主动推进双边层面的“一带一路”倡议对话，努力促成巴西加入“一带一路”合作。

第四，强化全球治理合作，巩固中巴共同身份认知。

在国际战略层面，改革当前国际秩序、实现多极国际格局是中国与巴西之间最显著的“同类项”,双方的利益相关性明显强化，全球治理合作是中巴深化合作的“增长点”。巴西外交传统和价值观以多边合作和去意识形态化为主，与美国存在发展特性差别和结构性矛盾，这些均决定了中巴两国在全球性议题上存在更多共同利益，立场也更为接近。另外，在发展中国家范畴，巴西与中国的合作机制更加全面立体，两国在国际多边机制中的参与也具有更高的一致性。鉴于此，在卢拉执政期间，中国可强化与巴西在全球性重大议题上的政策协调，尤其在大国竞争加剧的局面下，巴西应成为中国外交积极争取的合作伙伴。针对美国霸权，卢拉一致强调国家平等的原则，批评美国的单边主义以及对他国内政的干涉，抨击美国通过“脱钩”遏制他国的做法。由此可见，在对美关系层面，中巴同样具备较大的协作配合空间。

注释
1Paulo Roberto de Almeida,“Uma Política Externa Engajada:A Diplomacia do Governo Lula”,em Revista Brasileira de Política Internacional,Vol.47,No.1,Junho de 2004,pp.162-184.

2Tulio Vigenvani e Gabriel Cepaluni,“A Política Externa de Lula da Silva:A Astratégia da Autonomia pela Diversificação”,em Contexto Internacional,Vol.29,No.2,Julho/Dezembro 2007,pp.273-335.

3Diego Trindade D’Ávila Magalhães and Laís Forti Thomaz,“The Conspiracy-Myth Diplomacy:Anti-Globalism vs Pragmatism in Bolsonaro’s Foreign Policy for South American Integration”,in OIKOS,Vol.20,No.3,2021,pp.52-73.

4参见世界银行数据库。https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.CD?locations=BR.[2022-12-12]

5Renato Baumann,“Globalização,Deglobalização e o Brasil”,em Revista de Economia Política,Vol.42,No.3,Julho-Setembro 2022,p.602.

6吴心伯:《论中美战略竞争》,载《世界经济与政治》,2020年第5期,第104-112页。

7赵明昊:《拜登执政与美国对华战略竞争走向》,载《和平与发展》,2021年第3期,第19-22页。

8Maria Regina Soares de Lima e Carlos R.S.Milani,“Transição de Poder e Disputas Hegemômicas entre EUA e China:Implicações para o Desenho de Organizações Multilaterais”,em Maria Regina Soares de Lima et al.,Realinhamentos Políticos e Econômicos Globais:Implicações para o Brasil,Rio de Janeiro:Centro Brasileiro de Relações Internacionais (CEBRI),2022,p.29.

9苏长和:《大变局下的全球治理变革:挑战与前景》,载《当代世界》,2021年第7期,第57页。

10吴志成、董柞壮:《国际体系转型与全球治理变革》,载《南开学报》(哲学社会科学版),2018年第1期,第128页。

11Gelson Fonseca Junior et al.,Multilateralismo e Multipolaridade,Rio de Janeiro:Centro Brasileiro de Relações Internacionais-CEBRI,2022,p.11.

12张洁:《东盟加强战略自主有利区域稳定与发展》,载《光明日报》2022年5月17日第16版。

13周志伟:《如何看待中美拉三角关系中的两组结构性矛盾》,载《当代世界》,2018年第4期,第33-34页。

14Pedro Silva Barros et al.,“Desintegração Econômica e Fragmentação da Governança Regional na América do Sul em Tempo de COVID-19”,em Boletim de Economia e Política Internacional,No.27,Maio 2020/Agosto 2020,pp.129-130.

15Alejandro Frenkel e Diego Azzi,“Jair Bolsonaro e a Desintegração da América do Sul:Um Parêntese?”,em Nueva Sociedad,Setembro de 2020,pp.124-136.

16周志伟:《国家身份、集体身份与激励机制——巴西参与金砖国家的核心动机分析 》,载《拉丁美洲研究》,2022年第5期,第20-39页。

17Rubens Barbosa,“A Nova Geopolítica Global e o Brasil”,em Revista Interesse Nacional,No.55,Outubro-Dezembro de 2021,pp.47-48.

18周志伟著:《巴西崛起与世界格局》,北京:社会科学文献出版社,2012年。

19“入常”是指联合国改革所涉及的安理会常任理事国扩员问题。

20Williams Gonçalves e Tatiana Teixeira,“Considerações sobre a Política Externa Brasileira no Governo Bolsonaro e as Relações Brasil-EUA”,em Sul Global,Vol.1,No.1,2020,pp.192-211.

21参见巴西经济部统计数据库。https://comexstat.mdic.gov.br/pt/comex-vis.[2022-12-02]

22Tulio Cariello,Chinese Investment in Brazil:2021,a Year of Recovery,CEBC,August 2022,p.17.

23《金砖“中国年”为构建国际新秩序提供“金砖方案”》,人民网,2022年6月20日。http://world.people.com.cn/gb/n1/2022/0620/c1002-32451256.html.[2022-12-10]

24周志伟:《巴西在俄乌冲突中为何对俄罗斯更有“温度”》,载《世界知识》,2022年第8期,第38-39页。

25“O Discurso de Lula Ponto a Ponto”,em G1,30 de Outubro de 2022.https://g1.globo.com/politica/eleicoes/2022/noticia/2022/10/30.[2022-12-20]

26周志伟:《巴西与联合国维和行动:基于安全治理视角的分析》,载《拉丁美洲研究》,2021年第4期,第63-76页。

27“四国集团”指的是由日本、德国、巴西、印度四国组成,以“争取成为联合国安理会常任理事国”为共同目标的非正式多边协调机制。

28Celso Amorim,“A Ingegração da América do Sul e a Ordem Mundial Ós-COVID-19”,em Sul Global,Vol.1,No.2,2020,pp.8-11.

29周志伟:《巴西国际战略研究:理念、实践及评估》,载《晋阳学刊》,2019年第4期,第80-88页。

30如南美洲—非洲峰会(ASA)、南美洲—阿拉伯国家峰会(ASPA),等等。

31Marco Aurélio Garcia,“A Opção Sul-Americana”,em Revista Interesse Nacional,Ano.1,No.1,Abril-Junho de 2008,pp.22-28.

32Maria Regina Soares de Lima e Carlos R.S.Milani,“Transição de Poder e Disputas Hegemônicas entre EUA e China:Implicações para o Desenho de Organizações Multilaterais”,em CEBRI Policy Paper,No.1/4,Abril 2022,pp.4-18.