近年来，美国在对外合作中除重视关税、非关税壁垒等“边境”规则外，还十分关注劳工权利、环境保护等“边境后”规则。美国希望通过与所谓的“盟友”“合作伙伴”密切协调，制定对美国有利的规则，从而保障美国工人在国际竞争中胜出。[1]2023年11月16日，拜登（Joseph R.Biden Jr.）签署了《关于在全球范围内推进工人赋权、权利和高劳工标准的备忘录》，将保护工人权利作为美国国家安全以及外交政策的关键。该备忘录要求美国采取“全政府”方式，[1]提升美国在劳工权利保护和标准制定方面的全球领导地位，促进全球在对外合作中保护“国际公认的劳工权利”。[2]回顾美国在对外合作中推进劳工议题的历史，自由贸易协定成为美式劳工标准形成的重要途径。2017年特朗普（Donald J.Trump）政府重新谈判的《北美自由贸易协定》（NAFTA），对劳工标准等议题进行了大幅升级。2020年7月生效的《美国—墨西哥—加拿大协定》（USMCA，以下简称《美墨加协定》），具备最为严格且影响深远的劳工条款，彰显了美国主导的自由贸易协定中劳工议题的发展动向。

《美墨加协定》生效以来，一方面，美国已成功运用劳工快速反应机制解决多起劳动争端，并逐步扩大该机制应用的行业范围，涵盖了汽车制造业、服务业及采矿业等多个行业；另一方面，《美墨加协定》的劳工规则已经成为美国制定产业合作框架、区域合作战略的重要参考。劳工快速反应机制等成为美国重塑全球贸易格局的重要工具。美国希望贸易伙伴提高劳工标准，以实现扭转美国贸易逆差、促进制造业回流的目标。特朗普第二任期将劳工标准与公平、对等贸易相联系。一方面，特朗普政府持续推进对位于墨西哥的企业遵守《美墨加协定》劳工标准的监督。2025年4-8月，美国已经7次针对这些企业启用劳工快速反应机制，其中3起案件已处理完毕。另一方面，特朗普政府在与贸易伙伴就关税问题进行谈判时，要求贸易伙伴承诺升级劳工标准并加强标准的执行。2025年8月，美国贸易代表格里尔（Jamieson Greer）指出，区别于传统的争端解决程序，美国将密切监测贸易协定执行情况，并重视解决贸易争端的效率。[3]在美国贸易保护主义不断增强的趋势下，其劳工标准的执行可能将进一步受到重视。

因此，讨论《美墨加协定》中确立的劳工规则及关于美墨劳动争端的处理机制，[1]将有助于分析美国未来在全球范围内加强劳工合作、推广美式劳工标准的趋势。另外，了解美墨劳动争端的进展及解决措施也可为中国企业的对外投资、中国参与全球治理等提供重要借鉴。

《美墨加协定》劳工规则的主要内容

自签署《北美自由贸易协定》以来，美国通过对外签署自由贸易协定不断完善劳工标准，并逐渐与两类国际公认的劳工标准接轨。一是1998年《国际劳工组织关于工作中基本原则和权利宣言》中关于四项核心劳工标准的规定，[2]二是“最低工资、工时、职业安全与健康方面可接受的工作条件”等劳工权利保护内容。此外，在争端解决上，劳动争端与贸易争端适用相同的争端解决程序。相较于由美国主导的其他自由贸易协定，《美墨加协定》引入了两项重要的新变化，这些变化不仅影响缔约国，还可能对其他国家在这些缔约国的经济活动产生影响。[3]

（一）延续劳工一致性计划，明确要求墨西哥修订《联邦劳动法》等法律

《美国—秘鲁贸易促进协定》等均要求缔约国实行相同的劳工标准。然而在实践中，由于各缔约国的劳工保护水平存在差异，自由贸易协定中劳工标准的约束力较为有限。《跨太平洋伙伴关系协定》中的一项重要制度创新是创设了劳工一致性计划，即除所有成员共同适用的劳工标准之外，美国分别与文莱、马来西亚和越南签署了附加文件，要求这三个国家在相关协定生效前，实行有针对性的劳动制度改革，以提高履行协定的能力。《美墨加协定》延续了《跨太平洋伙伴关系协定》中的制度设计。在该协定正文中，除了明确美国、墨西哥和加拿大共同遵守的劳工规则之外，第23章附件A还单独规定，墨西哥应当修订《联邦劳动法》等法律，以保障工人的集体谈判权，并且明确修订后的《联邦劳动法》生效是《美墨加协定》生效的前提条件。墨西哥《联邦劳动法》的修订主要涉及三方面：一是应当通过立法确保工人有权自主选择工会，禁止雇主歧视或干涉工会活动，保证工人选择工会和选举工人代表的程序公开透明；二是应当通过立法设立独立实体来负责工会登记、集体谈判协议的核实，并设立独立的劳工法院来裁决与集体谈判协议相关的争议；三是应当通过立法明确要求工会定期更新集体谈判协议，并且协议文本和工会文件公开透明。[1]

（二）修改程序性规则并创设劳工快速反应机制

从美国自由贸易协定的发展历程来看，由于合规的复杂性，劳工规则的可执行性较为有限。《美墨加协定》从两方面将劳工规则与贸易制裁建立联系。一方面，修改了程序性规则：界定违反劳工规则与影响贸易或投资之间的关系；[2]完善争端解决机制的举证规则。[3]以上变化降低了提起申诉的难度。另一方面，设立了劳工快速反应机制。劳工快速反应机制是对现有争端解决机制的补充，可直接对企业进行制裁，从而快速处理企业违反结社自由和集体谈判权规定的行为。该机制将禁止货物通关作为针对企业违反劳工规则的制裁机制之一，并规定在以下三种情况下企业可恢复清关：一是劳工快速反应机制专家组已经确定被调查工厂不存在违反《美墨加协定》劳工规则的情况；二是涉事双方已商定关于权利遭受侵犯的补救措施和完成的时间；三是被调查工厂侵犯工人权利的行为已经得到纠正。[4]

总体上看，《美墨加协定》劳工规则发生的两项变化，体现了“美国优先”的理念。其规则设计进一步加强美国对贸易伙伴履行劳工权利保护义务的监督，扩大了规则的适用范围，并提高了规则的灵活性。首先，在履行国际公约和修订国内法的关系上，美国在处理自身事务与对待贸易伙伴时所采用的标准存在显著差异。在国际劳工组织的10项核心公约中，美国仅批准了2项。美国并未批准与结社自由和集体谈判权相关的第87号和第98号公约，其理由是这些公约的内容与美国法律和实践直接冲突，批准这些公约需要大幅修改美国联邦和州的法律。[5]但在《美墨加协定》谈判期间，美国却敦促墨西哥修订《联邦劳动法》，以加强对结社自由和集体谈判权的保障。尽管墨西哥修订《联邦劳动法》是对国内长期以来希望加强劳工权利保护的回应，但《美墨加协定》谈判也是重要的外部推动因素。其次，进一步增强了对墨西哥履行协定的约束力。在批准国际劳工组织的第87号和第98号两项公约的情况下，墨西哥履约情况受国际劳工组织监督。劳工快速反应机制的设立则更进一步，将对墨西哥保护结社自由和集体谈判权的监督纳入贸易协定。[1]最后，规则的适用性将动态调整。设立劳工快速反应机制的影响不局限于这三个国家，所有在墨西哥境内运营的企业都将受到该规则的约束。此外，该规则也存在不确定性，其适用的行业范围将根据美国的优先目标变化而动态调整。

美国在自由贸易协定中强化劳工议题的原因分析

长期以来，美国劳工联合会—产业工会联合会（AFL-CIO）等美国国内工会认为，现有的自由贸易协定未能充分保护本国工人的利益，导致美国制造业岗位流失，并带来国内不平等加剧、民众不信任全球化等一系列问题。[2]作为特朗普第一任期内重新谈判的首个自由贸易协定，《美墨加协定》中的劳工议题是各方博弈的焦点之一。美国民主党较为重视该协定的可执行性，认为墨西哥从国家层面修订劳动法是提高劳工标准可执行性的保障，并希望通过附加协议，对侵犯工人权利的墨西哥出口企业实施暂停关税优惠的措施。[3]2019年12月10日，美国、墨西哥、加拿大就修订后的《美墨加协定》达成共识，其中包括对原始文本中争端解决、劳工与环境条款等关键内容的修改。修订后的《美墨加协定》转移了举证责任，并增加了关于劳工快速反应机制的规定。

美国强化自由贸易协定中的劳工议题，主要基于以下几方面原因。

（一）保护结社自由和集体谈判权，降低国内收入不平等

自20世纪80年代以来，美国国内收入分配问题引发较多讨论。一是劳动收入份额下降。根据美国劳工局数据，美国劳动收入占国内生产总值（GDP）的比重从1947年第一季度的65.8%下降到2016年第三季度的58.4%，自2000年开始，该比重下降更为明显。[1]二是不同收入阶层工资增长分化较为明显。根据经济政策研究所数据计算，1979-2022年，美国收入前0.1%和1%人群工资分别增长了376.2%和191.2%，而收入后90%的人群工资则仅增长了42.4%。[2]三是工人工资增长远低于生产率增长的幅度。从1979年第四季度到2024年第一季度，美国生产率提高80.9%，但工人时薪仅增加29.4%。[3]

企业主要通过集体谈判协议来确定工人的工资。支持加强劳工权益保护的观点认为，美国工会保护力度下降导致工人工资增长有限，进一步加剧了国内收入不平等。[4]如图1所示，自20世纪70年代至今，美国集体谈判协议覆盖的工人比例持续降低。1979-2024年，美国集体谈判协议覆盖的工人比例从27%下降到11.1%，其中，制造业集体谈判协议覆盖的工人比例下降更为明显，从38.3%下降到8.8%。[5]而工会衰落导致工人工资不平等现象更加突出。有研究表明，工会力量的减弱对男性工资不平等程度增长的解释程度更强。1979-2017年，以位于第90百分位数与第50百分位数的工资水平来衡量，工会力量减弱可以解释男性工资差距扩大的近40%，对女性工资差距扩大的解释程度仅为17%。[6]加强对工人结社自由和集体谈判权的保护，有助于提高工人工资和降低美国国内收入不平等。在全球化背景下，美国该举措将提高贸易伙伴国内劳动力成本，降低其比较优势。基于此，美国强化自由贸易协定中的劳工议题，有助于削弱贸易伙伴在部分行业劳动力成本上的比较优势，减轻美国国内就业和政治压力。

图1 美国集体谈判协议覆盖各行业工人比例变化情况（1977-2024年）

注：1982年的数据缺失。数据来源：Hirsch B.T.,Macpherson D.A.and Even W.E.,“Union Membership,Coverage,and Earnings from the CPS”,2025,https://unionstats.com[2025-03-31]。

（二）提高规则可执行性，强化劳工标准与贸易制裁的联系

长期以来，美国在贸易合作中通过实行普惠制和签署自由贸易协定等方法，使贸易伙伴接受其主导的劳工标准，但美国国内对劳工规则的执行情况并不满意。这主要体现在以下几个方面。

首先，贸易制裁使用率较低。美国工会组织曾指控墨西哥、巴林、多米尼加、洪都拉斯、秘鲁、哥伦比亚等国家违反劳工规则，但在大多数情况下，最终通过磋商和合作等途径，为贸易伙伴提供了加强劳工权利保护的建议。[1]与使用制裁措施相比，以上解决方案的约束性较为有限。在签署《美墨加协定》以前，美国仅依据《美国—多米尼加—中美洲自由贸易协定》，将美国与危地马拉之间的劳动争端提交至争端解决小组，指控危地马拉未能有效执行与结社自由和集体谈判权相关的劳动法。其次，解决劳动争端耗时较长。2017年，美国—危地马拉劳工仲裁小组发布了最终报告，美国在该案中败诉，自2008年提出申诉以来，该案共耗时九年。[2]此外，美国针对巴林、多米尼加、洪都拉斯等国的劳工申诉也超过五年时间。最后，现有贸易协定中关于违反劳工权利规定的举证规则不利于工人。工人不仅要证明工厂未能维护其权益，还要证明这种行为反复持续发生，且对贸易或投资产生了影响。在以上举证规则下，工人提起劳工申诉的难度较大。[1]在美国诉危地马拉案件的最终结果公布之际，恰逢《美墨加协定》的谈判阶段。《美墨加协定》的签署进一步推动了自由贸易协定中劳工条款的完善，其一方面降低了工人提起劳工申诉的举证难度；另一方面通过建立劳工快速反应机制，确保从企业层面应对侵犯工人权益的行为，大大缩短了从提出申诉到达成解决方案所需的时间。

（三）推动供应链回归本土或服务于近岸化、友岸化目标

自20世纪70年代以来，金融资本逐渐取代产业资本，成为资本扩张的主要方式。随着欧美等发达国家开始推动制造业等产业的回流，制造业出口逐渐下降，与此同时，发展中国家在制造业出口中的占比则逐渐上升。根据世界贸易组织（WTO）数据，1980年美国、加拿大制造业出口占全球的比重分别是13.02%和2.74%，到2023年分别下降到7.88%和1.62%；而墨西哥制造业出口占全球的比重从1980年的0.4%提高到2023年的2.98%。[2]美国将国内制造业岗位流失归因于发展中国家的低成本优势，2008年全球金融危机后，美国历届政府相继采取了一系列措施，推动制造业回归。美国推动供应链回流旨在将生产环节迁回本土，或实现生产的近岸化、友岸化，而美国将劳工标准视为实现该目标的关键因素之一。

一方面，缩小美墨工资差距，推动制造业回归美国本土。《北美自由贸易协定》的签署并未带来美国与墨西哥工人工资差距缩小，到2016年，美国与墨西哥工人工资差距已经超过1993年，即《北美自由贸易协定》生效前的水平。[3]由于低工资和劳动生产率的提高，墨西哥在汽车制造业存在比较优势。《美墨加协定》加强对墨西哥劳工权利保护的监督，反映了美国希望墨西哥提高劳工标准，从而缩小美墨之间的工资差距，并在较长时间内推动汽车和零部件企业在美国投资，促进制造业的回流。例如，通用汽车位于墨西哥锡劳的工厂的工人在2023年和2024年分别涨薪10%[1]和9.2%[2]，工资增长速度超过通货膨胀率。

另一方面，构建符合自身利益的供应链体系，服务于供应链近岸化、友岸化目标。2017年，特朗普就任美国总统改变了美国在第二次世界大战后建立的以自由贸易为核心的国际经济秩序。拜登政府延续了特朗普第一任期的公平贸易理念，并进一步强调“盟友”“价值观”等因素。美国在《构建韧性供应链、重振美国制造业、促进广泛增长——基于第14017号行政令的百日审查》报告中指出，希望产品进口在保障可靠和可持续供应的同时，能符合美国劳工、环境标准以及其他价值观。[3]近年来，受地缘政治、经济政策不确定以及气候变化等因素影响，供应链多元化也成为企业的经营策略之一。毕马威的一项调查显示，81%的企业高管表示，未来会进一步将出口至美国的产业链转移至美洲地区的其他国家。[4]美国将劳工规则作为供应链合作协定的重要内容，有助于构建符合自身利益的供应链体系，服务于供应链近岸化、友岸化目标。但长期来看，美国的这一举措可能导致那些经济发展水平较低、劳工标准较低的国家被排除在其构建的供应链合作体系之外，进而削弱了这些国家参与国际贸易的能力。

《美墨加协定》劳工规则在美墨合作中的应用

《美墨加协定》文本第31章附件A规定了美国与墨西哥之间的劳工快速反应机制。与针对国家之间纠纷的争端解决机制相比，劳工快速反应机制作为一种企业问责工具，旨在应对企业可能对社会造成的损害，而并非针对国家监管的不足。[5]

劳工快速反应机制具有如下特点。首先，降低了提起劳工申诉的难度。只要投诉方基于善意认为在缔约方境内运营的企业[1]出现了侵犯劳工权利的情形，就可以使用该机制。[2]其次，保证了劳动争端处理的时效性。该协定对争端处理的各阶段完成时限作出了明确规定。在收到投诉后，企业可先自行审查，若企业确实存在侵犯劳工权利的行为，应在45天内实施补救措施。若企业拒绝审查，或双方对补救措施未达成一致，投诉方可要求成立劳工快速反应机制专家组。[3]专家组应在成立后或开始案件核查30日内判定企业是否存在“侵犯劳工权利”的行为，并针对补救措施提出建议。[4]最后，劳工快速反应机制与争端解决机制相互关联。除了规定在劳工快速反应机制下适用的贸易救济措施，该协定还明确，如果缔约一方认为另一缔约方在使用劳工快速反应机制时没有基于善意行事，那么就可以诉诸争端解决机制。如果争端解决机制专家组裁定该缔约方未能基于善意使用劳工快速反应机制，双方应在收到专家组报告的45天内，努力就争端解决达成一致意见；如果双方未能解决争端，投诉方可选择在2年内禁止被投诉方使用劳工快速反应机制，或使用《美墨加协定》文本第31章“争端解决”中允许的其他补救措施。[5]

表1展示了美国根据劳工快速反应机制对位于墨西哥的企业发起的调查情况。2021年5月至2025年8月，美国在该机制下对相关企业发起40次调查，认为其涉嫌侵犯工人的结社自由和集体谈判权。具体主要涉及以下几个方面：指责工厂拖欠工人工资、干涉工人选择工会以及集体谈判协议未受行业协会约束等。相关案件有一些共同特点。一是所涉及的企业以跨国企业为主。其中，总部位于美国、欧洲的墨西哥子公司较多，40次调查中有11次是针对总部位于美国的子公司，其他涉事企业的总部则位于欧洲国家以及日本、加拿大等国家。二是所涉及的行业以汽车制造业为主。在被调查的企业中，有四分之三的企业涉及汽车制造业及相关产业，其余则涉及采矿业、服装制造业、服务业、食品行业等。三是企业所生产的产品主要出口美国。其中，汽车零部件是美国与墨西哥之间贸易的重要内容之一。2023年，美国自墨西哥进口约161亿美元的汽车零部件，占美国同类产品总进口的80%以上，所涉类别主要包括车身、发动机和方向盘零件等。[1]另外，RV Fresh食品工厂、INISA服装墨西哥工厂生产的产品也主要出口美国。其中，INISA服装墨西哥工厂出口美国的产品占比高达95%。[2]四是处理效率大幅提高。截至2025年8月，已有29个争端得到解决，平均用时121天，其中处理时间最短的案件仅耗时30天。

表1 美国应用劳工快速反应机制处理的案件

注：若外国公司有对应的中文名称，则予以注明；若没有，则未注明。资料来源：作者根据USTR网站信息整理，以上信息更新于2025年8月31日。

目前所涉案件的具体解决措施包括以下几个方面。

（一）工人重新投票选择独立工会

部分指控中，美国要求墨西哥审查所涉工厂是否存在干涉工人组织和加入工会的情形。经审查，所涉工厂实施了补救措施。首先，允许工人放弃与传统“保护型”工会签订的合同。如果在签订集体谈判协议时工人认为工会的行为不合理，工人可放弃与该工会签订集体谈判协议，同时，工会应停止在该工厂的活动并返还工人会费。[1]其次，保障工人行使自由选择工会的权利。企业在国际劳工组织观察员的监督下，组织工人重新投票。[2]在美国和墨西哥就补救措施达成一致意见的案件中，一半案件所涉工厂成立了代表工人的独立工会。[3]最后，企业发布公开声明，承诺尊重工人的结社自由和集体谈判权，并申明其中立性，保证不干涉工会活动，[4]同时，企业承诺为新工会和现有工会提供平等进入工厂的机会，并采取措施防止发生侵犯工人结社自由权利的行为。[5]

（二）重新进行集体谈判，提高工人工资

补救措施中的一项重要内容是恢复因参与工会活动而被解雇的部分工人的工作，并重新谈判工资。据统计，自劳工快速反应机制实行以来，相关工厂已经为工人提供近600万美元的工资和福利，[1]主要涉及以下几个方面。第一，工厂对因参加工会活动而遭解雇的工人给予工资补偿。例如，工厂向被解雇的工人补发全额工资和福利，恢复其职务，且承诺在后续工作中不对工人实施报复或其他形式的区别对待。[2]对于被解雇但主动选择不返回工厂的工人，则支付全额遣散费。[3]第二，工厂与工人新选择的工会签订集体谈判协议，在大多数案例中，通过谈判成功提高了工人薪资水平。例如，在松下汽车位于墨西哥雷诺萨的工厂里，独立工会与工厂经谈判达成协议，为工人加薪9.5%，并向工人发放金额为年薪3.5%的一次性奖金。泰克西汽车零部件工厂的独立工会通过与工厂谈判为工人争取额外福利，包括工人工资增加9%，非工资福利总额增加6.8%，以及假期、奖金、改善工作条件等其他福利。[4]

（三）加强政府和个人对工厂的监督，提高员工认识

针对企业侵犯工人结社自由和集体谈判权的补救措施，强化了墨西哥政府对工厂的监督、指导以及对工人的培训。首先，补救措施要求墨西哥政府加强宣传，通过培训、印发资料等多种方式提高工人、雇主对结社自由和集体谈判权的认识。[5]其次，要求墨西哥政府加强对企业保护工人权利的监督。例如，监督企业发布透明的指导原则，向工会代表和顾问解释其享有的权利，[1]并对工厂进行定期检查，了解其落实补救措施、遵守与结社自由和集体谈判权有关的墨西哥法律等情况。最后，加大制裁力度。墨西哥政府可依法对侵犯工人结社自由和集体谈判权的个人、工会或企业实施制裁。[2]

（四）对未就审核结果达成一致的案例，启动劳工快速反应机制专家组

自劳工快速反应机制启动以来，共有六起案例诉诸劳工快速反应机制专家组，所涉行业分别是采矿业、电信服务业和制造业。其中，圣马丁矿场和Atento电信墨西哥呼叫中心劳工纠纷案件已结束。2024年5月13日，圣马丁矿场案件中，根据《美墨加协定》设立的劳工快速反应机制专家组裁定美国败诉。[3]2025年8月21日，《美墨加协定》设立的劳工快速反应机制专家组首次作出了有利于美国的裁决，裁定Atento电信墨西哥呼叫中心的行为侵犯了工人权利，并且墨西哥采取的补救措施并未改善工人的工作环境。[4]其余四起案件均在办理过程中。

由于对劳工快速反应机制的应用，未来可能会出现更多针对墨西哥工厂侵犯劳工权利的申诉。

《美墨加协定》劳工规则的影响

从《美墨加协定》劳工规则的设置以及对违反劳工权利规定案件的处理可以看出，在美国的推动下，贸易与劳工标准的联系日趋紧密。劳工条款的执行机制更加成熟，对缔约国遵守劳工规则产生了更强的约束力。《美墨加协定》劳工规则将强化对全球价值链中劳工议题的重视，并推动现有贸易议题中劳工条款的升级。

（一）《美墨加协定》将成为美国推广美式劳工规则的范本

《美墨加协定》中的劳工规则正成为美国在对外合作框架中推广美式劳工规则的范本，进而从如下方向对外扩散。一是构建劳工合作伙伴关系。例如，在多边层面，美国发起了“多边伙伴关系倡议”，为工人赋权；[1]在双边层面，美国与巴西共同发起了“工人权利伙伴关系”，[2]希望从国家层面加强协调和沟通，促进全球产业链和供应链中的工人权利保护。二是将劳工规则纳入新一代对外合作框架中。美国在“印太经济框架”（IPEF)[3]、“美欧贸易和技术委员会”（TTC)[4]、“美洲经济繁荣伙伴关系”（APEP)[5]中均提出了要适用强有力的劳工标准。三是美国在产业合作框架内加入劳工标准，构建劳工对话机制，试图影响相关产业工人的工资，推动相关产业的价值链重构，契合美国的产业政策目标。例如，《美日关键矿产协定》中的劳工标准是基于《美墨加协定》的劳工标准制定的。[6]四是利用“贸易暨投资架构协定”（TIFA）等双边合作框架，进一步推进美国关注的结社自由和集体谈判权等劳工议题。例如，美国在双边合作框架下多次举行劳工工作组对话，强调加强与贸易伙伴在劳工领域的合作等，强化“美国优先”的价值观输出。其中，与菲律宾[1]、厄瓜多尔[2]、新加坡[3]、土耳其[4]、阿根廷[5]等国家讨论了在双边合作框架下加强高标准劳工保护对促进双边贸易和投资的重要性。美国还提出与哈萨克斯坦密切合作，保障工人享有国际公认的劳工权利，包括结社自由和集体谈判权。[6]

在对外合作中保护工人权利、提高工人待遇，是各国共同的诉求。值得警惕的是，美国无视各国发展实际情况，强行将美国标准施加于贸易伙伴，表面上打着维护劳动者权益的旗号，实际上却在推行贸易保护主义，给其他发展中国家的对外合作带来了不确定性。同时，自《美墨加协定》生效以来，美国对劳工标准的重视并未随着政府的更迭而发生变化。拜登政府在对外合作中将劳工标准与“民主”“价值观”等挂钩，并将劳工快速反应机制作为“以工人为中心的贸易政策”的重要组成部分。[7]虽然特朗普政府不重视价值观议题，但仍将劳工标准与公平、对等贸易理念相联系，要求贸易伙伴提高劳工标准，并强化劳工标准执行。2025年5月，《美国—英国经济繁荣协议》规定，美英双方将针对劳工议题作出高标准承诺，其中包括解决供应链领域的强迫劳动问题。[1]美国与印度尼西亚签署的互惠贸易协定文本，要求印度尼西亚承诺保护国际公认的劳工权利、制定并实施禁止进口通过强迫或强制劳动生产的商品的规定、修订劳动法以确保工人的结社自由和集体谈判权得到充分保障，同时加强劳动法的执行力度。[2]另外，自特朗普第二任期以来，美国仍在继续使用劳工快速反应机制，促使位于墨西哥的企业纠正侵犯劳工权利的行为。而且，其处理效率大幅提高，在已经成功解决的3起案件中，平均用时仅73天。因此，尽管推行手段有所差异，《美墨加协定》劳工标准仍将进一步对外扩散。未来，美国将继续在对外合作中施加条件，这将加剧全球合作的阵营化，导致供应链“集团化”“区域化”，损害发展中国家的利益。

（二）缔约国国内劳动法的修订可能成为享受美国贸易优惠的前提条件

《美墨加协定》将产生更广泛的示范效应，未来美国对贸易伙伴进入其市场可能附带更多条件。一方面，美国可能在现有贸易框架下将贸易伙伴所享受的贸易优惠与其劳工保护水平建立联系。例如，2019年，美国贸易代表办公室因认定泰国没有保护工人的结社自由和集体谈判权，宣布取消泰国多种产品在普惠制计划下享受的关税优惠。[3]另外，美国劳工联合会—产业工会联合会等组织也着重强调了哈萨克斯坦[4]和毛里塔尼亚[5]在保护劳工权利方面，与享受普惠制、《非洲增长与机遇法案》等框架下贸易优惠之间的关联。另一方面，为防止部分产业外包冲击国内就业，美国可能在与贸易伙伴签署产业合作协定或升级自由贸易协定时，要求贸易伙伴修订劳动法。

美国较多贸易伙伴正处于工业化发展阶段，低劳动力成本是其参与国际分工的重要优势。现有研究表明，制造业是中等收入国家经济发展的重要引擎。[1]美国施加外部条件，促使贸易伙伴修订劳动法，可能增加其产业成本，延缓其工业化进程，加剧其对美国市场的依赖。第一，美国贸易政策的不确定性可能影响其贸易伙伴对外资的吸引力。以墨西哥为例。自2020年以来，墨西哥吸引外商直接投资的数量稳步增加，其中制造业是外商直接投资的主要行业。但由于受美国总统选举影响，以及特朗普第二任期政策存在不确定性，投资者普遍持观望态度。2024年第四季度，墨西哥吸引外资增速下降。2024年全年，墨西哥新建投资同比下降34%，是1993年以来的最低水平。[2]第二，《美墨加协定》明确的劳工规则将带来跨国供应链的传导效应。一方面，可能影响跨国企业经营的稳定性。从美国加强劳工执法的重点行业来看，汽车、采矿等行业的企业可能面临工人罢工、工人重新选择工会等问题。随着美国推动墨西哥的劳工执法，未来墨西哥工厂的工会活动可能会进一步活跃。另一方面，跨国企业面临的合规风险上升。根据墨西哥于2019年修订《联邦劳动法》的内容，工会只有获得30%以上工人的支持，才能代表工人与企业进行集体谈判，并且只有在获得大多数工人支持的情况下，工会与企业签订的集体劳动合同才能生效。第三，美国的劳工执法也可能在其贸易伙伴国产生扩散效应。这些国家的工人罢工等活动增加，一方面可能加剧社会动荡，另一方面也会增加中小企业的压力，加大失业和社会不平等风险。

（三）推动全球自由贸易协定中劳工议题的进一步重构

长期以来，美国利用其经济、地缘政治影响力，在国际规则制定中发挥了重要作用。自《北美自由贸易协定》首次在附属协议中纳入劳工标准以来，全球范围内区域合作中对劳工议题的重视程度显著上升，主要呈现两方面特点。一是全球包含劳工议题的自由贸易协定数量大幅增加。根据国际劳工组织数据库数据，[3]仅2021年，全球就达成了21个包含劳工条款的自由贸易协定，为历史最高值。到2025年3月，在全球376份已生效并向世界贸易组织通报的自由贸易协定中，有128份包含劳工条款，参与范围已经扩大到140多个经济体。其中，一半以上包含劳工条款的自由贸易协定是在发达国家与发展中国家之间签署的。另外，发展中国家对自由贸易协定中劳工议题的态度也受到发达国家影响，墨西哥、秘鲁和智利等国在与其他国家谈判自由贸易协定时，也倾向于纳入劳工标准。其中，智利是对外签署自由贸易协定时纳入劳工标准最多的发展中国家。

二是较为重视劳工规则的可执行性。全球范围内自由贸易协定中的劳工规则形成了美国模式、欧盟模式和加拿大模式。以欧盟为例，其劳工条款不具有执行力，且拒绝用贸易制裁的方法解决劳动争端。[1]然而，目前欧盟对待劳工议题的态度发生了变化，呈现出与美国主导的劳工议题趋同的态势。一方面，欧盟开始通过争端解决机制加强对贸易伙伴遵守劳工规则的约束。2019年7月，欧盟要求根据《欧盟—韩国自由贸易协定》成立专家组，对韩国未遵守劳工条款的行为实行仲裁。这是欧盟首次在自由贸易协定中启动争端解决机制，且未来存在调整自由贸易协定中劳工规则的可能性。另一方面，欧盟也开始倾向于在批准自由贸易协定前，要求缔约国进行一定的改革以提高履行协议的能力。例如，在《欧盟—越南自由贸易协定》谈判期间，欧盟在越南实施了一项支持计划，支持越南在该自由贸易协定生效前修改相关法律，以及批准相关的国际劳工组织公约。[2]

《美墨加协定》劳工规则的扩散效应也将促使全球自由贸易协定中劳工议题进一步重构。需要警惕的是，劳工议题在合规领域显得尤为复杂，有可能被发达国家用作实行贸易保护主义的手段。发达国家可能以劳工权利保护之名，强化对贸易伙伴经济政策的干预，最终实现其地缘政治目的。

结语

《美墨加协定》通过在协定文本中明确要求墨西哥修订《联邦劳动法》等相关法律，创设针对企业的劳工快速反应机制，强化了劳工条款的执行。这可能会促进全球自由贸易协定中劳工规则的进一步升级。美国强化自由贸易协定中的劳工议题，旨在回应国内政治诉求，同时也在一定程度上促进全球劳工治理规则创新。但是，目前美国对待全球合作的逻辑已经转向。需要警惕的是，在“美国优先”的贸易政策下，美国将劳工规则作为其对贸易伙伴实行经济胁迫的工具。2026年，《美墨加协定》将面临联合审查。劳工规则作为美国解决贸易逆差、促进制造业回流的重要工具，预计将得到进一步强化，以帮助美国实现“绝对优先”的目标。从长期来看，美国在劳工规则领域可能有如下应用趋势。

一方面，进一步重视劳工快速反应机制的应用。目前，美国对多数运用劳工快速反应机制处理的案件均较为满意。但墨西哥与美国相比，仍具有较大的低工资优势。劳工规则将成为2026年美国、墨西哥、加拿大联合审查《美墨加协定》的重点，预计劳工快速反应机制将得到进一步重视，其适用范围可能从目前的违反结社自由和集体谈判权规定扩大到其他权利。在适用行业上，可能伴随美国优先目标的变化动态调整，例如，将适用行业从制造业扩展到美国关注的其他行业。另外，原产地规则与劳工规则可能更加紧密，例如，在关于原产地的测算中纳入对来源国劳工标准遵守情况的考量。

另一方面，将劳工规则与关税措施、产业政策相结合。其一，在自由贸易协定谈判进展有限的情况下，美国可能基于对不同产业的政策目标，通过签署产业层面的合作框架，制定相关劳工标准。例如，美国可能通过贸易优惠计划，鼓励合作伙伴有针对性地进行劳工改革，或者明确贸易伙伴只有符合一定的劳工标准，才能享受贸易优惠政策。其二，美国可能强化国内法的适用，将劳工规则纳入国家安全考量。例如，美国已经以劳工标准为由对尼加拉瓜启动“301调查”。[1]

中国在对外合作中应当充分重视相关国家劳动法的变化，在对外投资和贸易合作中维护自身合法权益。首先，充分理解《美墨加协定》劳工规则以及各国劳动法相关条款，指导企业进行自我诊断和评估以避免陷入劳工纠纷。其次，加强与投资东道国当地工会的联系。帮助企业深入当地，掌握各国工会的基本情况，与相关工会构建良好关系。最后，及时关注美国在全球范围内借助劳工规则推行贸易保护主义的动态，开展相关前瞻性分析，积极维护自身合法权益。