2018年6月12至22日，拉美所政治研究室、政治创新项目组、马工程项目组联合调研组前往云南省进行调研。此次调研由拉美所政治室主任杨建民研究员带队，其他成员包括、方旭飞、范蕾、谭道明、李菡和王淑芬。

一 调研的主要任务和内容

此次调研活动的主要任务是以“中国发展道路与治理经验”为专题，了解云南省民族问题治理和贫困治理状况。在我国迎来改革开放40周年之际，拉美和世界其他发展中国家都迫切希望了解中国发展的经验，中国也希望向世界展示改革开放和国家治理取得的成就、经验和教训。通过比较分析中拉双方发展道路和治理经验，特别是改革开放、地方治理、基础设施建设、民族问题、扶贫问题等领域，有利于中国和拉美超越制度、思想和习俗的约束，提升互利合作的深度、广度和水平，给中拉整体合作、构建命运共同体提供更有力的智力支持和政策建议。

此次调研活动围绕民族问题治理和贫困治理两大主题。具体内容包括：以发展、改革与稳定的关系处理；提高效率与社会公平的关系处理，既包括建立统一市场、反对地方保护主义的措施，又包括中央和地方扶贫政策和具体措施，困难和问题；基础设施建设与经济发展的关系处理；地方治理结构（包括民族自治地方）、环保、劳工、社区关系等；对地方治理（包括民族区域治理）的政策诉求与建议，包括对中央政府、投资企业和对外关系的政策建议等；我国现行处理民族事务的体制机制和我国民族问题处理的经验教训。

此次调研时间紧、范围广，调研对象不仅囊括了省、州、县和乡镇等各级政府部门，还有云南省社会科学界联合会、云南大学、云南省社会科学院和大理社会科学联合会等科研机构。调研团队不仅与云南大学、云南省社科院、云南省律师协会、大理大学的专业人士进行直接交流，还与主管发展与改革、民族、扶贫事务的政府部门（发改委、民族宗教委、统战部、旅发委、环保局、司法局、民政局、人社局）负责人直接对话，调研团队通过掌握政府部门提供的正式材料，并且获得一手访谈记录，对我国当前民族关系和地方扶贫发展基本状况形成了直接深刻认识。

（图一 在云南省社科联调研，省发改委、民宗委、统战部和省律师协会等8个相关单位负责人参加）

二 云南省在民族问题治理与贫困治理的经验

云南地处我国西南边陲，是一个集边疆、民族、山区于一体的欠发达省份。全省分别与缅甸、老挝、越南三国接壤，山区面积高达 94%，且大部分属于“老、少、边、穷”的山区农村。该省是中国世居少数民族种类最多、特有民族最多、人口较少民族最多、民族自治地方最多、实行区域自治的民族最多的省份。全国有 55 个少数民族中，而云南就有 51 个，少数民族人口占全省总人口的三分之一以上。云南经济社会发展相对滞后，贫困落后面大，发展不充分、不平衡、不协调，一直以来都是我国扶贫开发的重点，是全国贫困人口规模最大、贫困县数量最多的省份，民族贫困、边境贫困凸显，扶贫开发的复杂性、艰巨性较突出。据调研，云南省经过三十多年的扶贫开发，2017年，该省有332万贫困人口，贫困率达到9%，高于全国3%的平均水平。2018年预计20个县摘帽脱贫，2020年全面实现脱贫、脱帽、增收三大目标。

经过调研，云南省在民族问题治理与贫困治理方面取得的成功经验有以下几个方面：

在民族问题治理方面，云南省创造了民族团结、边疆稳定的“云南经验”、“云南模式”。

第1，增强党和政府的政治吸纳能力。云南省注重少数民族人才培养。省内各级政府部门、人大代表、政协以及党内按照一定比例确保政党25个少数民族都有相应代表，包括党委书记和州长等职务，吸纳和培养少数民族精英。专设岗位招录少数民族公务员，专项招录通晓少数民族语言的本科生充实到基层政法机关。法院、检察院等部门采取定向培养方式招录少数民族工作人员。据调研，广南县确保少数民族干部的提拔，少数民族队伍指标与全县少数民族人口比例相当，约为62.8%。丘北县保持各少数民族在科级干部适当比例，政协党外少数民族干部不低于50%。大理州内的3个自治县、11个民族乡都有少数民族担任主要领导。州党代表、人大代表、政协委员中少数民族比例分别占55.3%、59%和55%，保证少数民族干部自主管理本民族地区各项事务的权利。政治吸纳不仅有效整合各方的经济利益，而且还从根本上及时疏通少数民族地区出现的紧张和冲突因素。

（图二 在广南县人民政府调研，县政府办公室、发改局、民宗局、民政局、莲城镇等14个个政府部门负责人参加）

第2，加强民族法制建设。国家顶层设计的民族自治制度充分尊重和保障自治机关行使自治权。云南省在贯彻民族自治制度时，不断建立健全与民族区域自治法相配套的具有云南特色的地方性法律法规，做到了国家政策与地方特点相结合，有效解决了本土化问题。大理自治州先后制定和颁布了17个自治条例和17个单行条例。巍山、南涧、漾濞3个自治县制定了3个自治条例、10个单行条例和1个变通规定。改革开放至今，云南省共建立8个自治州、29个自治县，还建立了197个民族乡作为民族区域自治的重要补充。全省37个民族自治地方均制定了自治条例，全省制定和修订的自治条例、单行条例数量占全国总数的四分之一以上，初步形成了一个比较完整的、具有云南特点的民族法规体系，从法律上切实保障少数民族当家做主和平等发展的权利。

第3，有效保护传承少数民族传统文化。创造性实施文化工程，包括建立云南少数民族语言文字资源库和少数民族文字出版基地或中心，定期举办少数民族传统体育运动会、文艺汇演和民族民间歌舞乐展演，比如文山州的丘北县和广南县举办的壮族“三月三”活动。云南省累计建设了561个民族特色村寨，全省选择建设300个少数民族特色村寨，建设30个少数民族特色乡镇，实现民族文化与旅游产业融合。比如，广南县有“千年状寨”之称者兔乡马碧村的杆栏式民居得到很好的商业开发和保护。目前全省出版发行14个民族18个文种的各类图书，有32个电台开设了少数民族语广播电视。

第4，深入推进民族团结进步示范区的建设。民族团结进步的示范是“探索中国特色云南特点的民族工作道路”。它是按照“重点突破、以点带面、示范引导、全面推行”的思路，打造出类型多样、各具特色的示范典型，形成全省示范区建设格局。全省先后实施了两轮“十县百乡千村万户”示范创建工程，不仅创新了云南民族地区经济社会发展资源配置模式，而且十分注重发挥少数民族社会成员的主体性，使云南民族关系更加和谐，也提升了云南各民族的生活质量。大理州郑家庄、昆明市金星社区等被列为一大批示范典型。目前，广南县实施示范县项目点6个，民族团结示范乡1个和民族团结进步示范村13个。大理州被命名为“全国民族团结进步活动示范州”，先后创建了2个民族团结进步示范县、20个民族团结进步示范乡镇、52个民族团结进步示范村、56个少数民族特色村寨和9个民族团结进步示范区。

在贫困治理方面，基于对广南县和丘北县2014年以来，云南省进入精准扶贫精准脱贫时期，实现扶贫方式的创新，由单纯强调经济发展的开发式扶贫向注重经济、社会和生态环境协调发展的开发与保护并重的发展型扶贫转变。

（图三 在丘北县人民政府调研，县政府办公室、发改局、民宗局、人社局、锦屏镇等12个政府部门负责人参加）

第1，强调政府多部门各层级参与的综合性治理。政府采用自上而下的精准扶贫运动的动员方式，要求不同部门都参与到脱贫攻坚的工作之中，构建出了一个大扶贫格局，能够动员更多的力量和资源投入到扶贫领域。

在云南的调研显示，广南县全县为答应脱贫攻坚战，提交处级干部、乡级任务、部门任务和挂包帮扶干部包户脱贫的四个军令状。从到村到户的措施抓起，全面推行“百日会战”倒排工期推进机制、乡镇部门“月度盘点”、村级“每周总结”三级协同推进机制和“月计划、周安排、日落实”精细化管理机制，通过自上而下的精细，实现上下一致的精准。此外，基层党建与扶贫开发“双推进”扶贫方式，成立扶贫开发与基层党建整乡“双推进”工作领导小组，由县委书记任组长，县政府县长任常务副组长，县委副书记、组织部长、副县长任副组长，相关部门单位负责人担任成员的“双推进”工作领导小组，组建相应工作机构。明确处级领导挂钩联系到村，县直机关党支部一对一结对到贫困村党支部，形成了省州县乡四级领导分片挂钩联系帮扶体系。

第2，注重提高贫困人口的自我发展能力。通过产业扶贫、培训劳动力转移就业、强化教育扶贫和健康扶贫等扶贫方式，帮助贫困人口提高自我发展能力。通过支持贫困地区依托资源优势，开发当地优势、特色产业来带动贫困人口脱贫和致富。支持贫困村、贫困户因地制宜发展种养业、农产品加工业和传统手工业等，发展生态观光、民族文化、休闲养生等乡村旅游，拓宽贫困人口就业增收渠道。教育扶贫主要是为贫困生提供学费减免和补助，增加贫困地区受教育机会，有效预防代际贫困。健康扶贫有效遏制了因病致贫问题。包括财政补贴个人基本医疗保险、进一步提高贫困人口医疗保障水平。

第3，注重改善贫困地区的基础设施和公共服务水平。通过基础设施和公共服务建设的规划和资金向贫困县倾斜，财政扶贫资金的80%以上和外来资金绝大部分用于改善贫困地区基础设施和公共服务。广南县2018年42个贫困村已经全部实现通村道路硬化，还实现了通电、通广播电视和网络宽带的考核要求。在安居工程建设和异地搬迁方面，广南县通过加固改造和拆除重建，保障了贫困农户有安全稳固住房。通过以县城集中安置为主易地搬迁丧失生存条件贫困农民。劳务输出一方面培训贫困者的职业技能，另一方面省外务工给予补助拓宽了贫困农民增收渠道。

三 云南省在民族问题治理与贫困治理方面的挑战

云南省在处理民族关系与扶贫方面虽然取得了一些成效和经验，但是也面临着困难和挑战。

首先，贫困面大和贫困程度深，区域发展不平衡。云南省共 129 个县，有 88 个被列入贫困县，其中61个县是民族县。少数民族贫困和边境贫困问题突出。云南民族地区生产力水平低的问题比较突出，产业结构单一。我们调研的丘北县与广南县是传统农业县，大部分贫困人口居住在边远山区，基础设施瓶颈突出，大部分地区缺水和农业设施，发展条件恶劣；贫困村、贫困户的产业发展水平低。农民家庭的主要收入是来源于传统的种植和养殖业，第二、三产业发展缓慢，农民总体收入还处于较低水平。由于农村产业发展水平较低，与二产、三产融合较差。尽管云南正在发展高效、精品的高原特色农业产业，但是目前仍处于起步阶段，传统产业的土地利用率和产出率低，仍以出售原料为主，贫困农户无法长期持续稳定增收。

其次，政府投入压力大。我们调研的大理州、丘北县和广南县，地方政府财政压力大，在基础设施建设、脱贫攻坚、民族工作和民族团结进步示范区建设的资金投入难以到位。由于这些地方大规模的企业少，缺乏强有力的税收支撑企业，主要依靠单一财政投资和银行贷款，财政收支矛盾突出，在扶贫项目和发展项目的资金供需缺口大。这些贫困县的财政自给能力很低，扶贫项目实施成本高，政府面临的财政压力增大。

（图四 在大理州社科联调研，州发改委、统战部、民宗局、民政局、大理大学等13个政府部门和科研机构的负责人和专家参加）

再次，资源开发与环境保护的矛盾凸显。云南是长江、珠江等大江大河的上游，全省50%以上的国土面积为天然林保护区、生态公益林区和自然保护区，承担着流域内生态保护的重任，属于禁止开发和限制开发区域。生态保护、环境治理与经济发展的矛盾异常突出。少数民族地区大多拥有丰富的矿产、水利、生物和旅游资源，但由于经济落后，缺乏人才、资金、技术等因素，在资源开发和利用方面长期滞后，但是由于没有建立完善的生态效益补偿机制，造成少数民族的切身利益照顾不够，由此引发的少数民族群众不满、上访事件时有发生。地方政府既要承担起对周边生态环境进行保护的责任，又要调解当地村民与企业的各种矛盾，使当地居民面临的生态灾害增多，贫困程度进一步加深。

最后，发展与公平难以兼顾。民族政策和扶贫政策执行的偏差以及经济社会环境变化等因素都导致各民族和地区之间在经济社会发展中面临诸多实质上的不平等、不公平现象。“示范”作为一种具有中国特色的国家治理机制，基层政府希望集中资源打造“示范村”“示范县”。在资源项目有限的情况下，“示范村”“示范县”在资源竞争中具备优势，得到专项资源的可能性更大。最贫困的村或县也会得到政府照顾，保证他们生活的基本需求以及最基本的公共基础设施建设。许多处于中间水平的贫困村被忽视，进一步加剧了分化与不平等。所有的贫困村并不是都有同等机会获取相应的项目和资源。因资源配置不均衡，导致基本公共服务和设施缺乏，也制约了云南民族关系的发展和完善，不公平和不平等从不同方面会影响到民族和谐。

四、结论与对策建议

通过此次调研，调研小组得出初步结论：我国在民族治理上实行的民族区域自治制度，探索中国特色云南特点的民族团结进步示范区的建设具有优越性，经过三十多年的扶贫开发，也取得了成效，工作的成绩是主要的，困难是暂时的。与此同时，一些干部群众也提出了改进建议和意见。

首先，改变传统扶贫思维和模式，加强政府与社会的协同过程。扶贫工程主要依靠政府推动和干预，容易忽视贫困人口自身的能动性。在政府主导的作用下，发动社会积极参与，充分尊重贫困户的主体性和能动性，改变贫困地区对于外部资源和帮扶资金过度依赖，在重新整理贫困地区的资源、结构、尊重乡土规律与地方性知识的基 础上，开展基于地方价值。同时，整合企业与贫困地区的开发，给与优惠配套政策，充分发挥其地方优势，实现脱贫致富。

其次，继续加大民族自治地区资金和扶贫项目的支持力度。在全国层面，对贫困地区进行精准评估，区分一般性贫困与深度贫困，分别给予它们在财政、扶贫、编制、挂职、对口支援等多方面的支持。对民族地区的资金等政策倾斜，少数民族专项发展基金要确保专款专用。对于深度贫困的少数民族地区，少数民族专项基金可以与扶贫基金叠加。各级政府严格按照扶贫开发纲要、规划和每年的扶贫项目实施计划，认真组织落实项目资金。多渠道整合资金，各州（市）、县（市区）财政不断加大扶贫资金投入的同时，积极整合涉农资金，在财政扶贫专项资金外，对口帮扶资金，中央机关企事业单位、省级机关企事业单位定点挂钩扶贫、社会组织和外资扶贫投入大量帮扶资金。

再次，提升政府的社会治理能力和危机管理能力。云南省委､省政府在维护民族地区的社会稳定和扶贫开发方面取得了显著成绩。然而，无论是在精准扶贫政策具体执行过程中，还是落实民族自治制度的过程种，从制度的顶层设计,还是具体的环节,社会治理的工作还有提升的空问,各州(市)､县对将各项理论和政策实现真正的本土化仍处在探索和实践之中｡政府需尽快转变理念,不断提高公共治理能力和社会管理水平，提高基层组织的=能力,充分发挥基层干部群众在维护社会稳定中的作用,不给境外渗透提供机会和土壤｡

最后，保持生态环境与经济发展的良性互动。云南省在争当全国生态文明建设排头兵，推进绿色强省战略,加大对生态环境保护的力度｡但云南由于地质条件脆弱,生态系统敏感性较高，一些地区急于发展对环境产生的破坏，进一步加深贫困。少数民族地区的资源开发涉及到多元利益的博弈,由此引发群体性事件的潜在可能性增加，因此需要注重绿色发展和经济发展的同步提升｡