本刊驻圣地亚哥记者
长期以来,拉丁美洲作为“中等收入陷阱”国家最密集的地区广受关注。如今,智利在成功实现社会经济转型后,即将成为第一个走出“中等收入陷阱”的南美国家。
据国际货币基金组织预测,智利人均GDP将于2011年超过1.2万美元,成为率先迈入高收入行列的南美经济体。2010年,智利与经济合作与发展组织签署协议,成为继墨西哥之后第二个进入“富国俱乐部”的拉美国家。
智利过去30多年的改革成就,不仅在于经济的长期稳定和较快增长,还在于通过提高社会公共支出、构建社会安全网络,扩大了经济发展的受益群体,促进了社会和谐发展。
可控的、辅以改革的开放主义
沿着智利首都圣地亚哥向南约100多公里,绵延数百公里的葡萄园横亘眼前,别致的葡萄酒酒庄点缀其间,每年从这里出口高品质的葡萄酒为智利带来了数十亿美元的收入。而智利的苹果、鳄梨、樱桃也以其高品质成为欧美超市的高端产品。
30多年前,智利中央谷地的农民曾经零散经营、入不敷出,多数人到邻近城市打工。现在,他们多数拥有自己的农庄,在行业联合会的帮助下,各地区农民通过技术共享、联合外销实现了产业的横向联合,还通过附属加工业实现了产业的纵向联合,进而打造出在全球都具有竞争力的农产品出口生产基地。
除了农产品出口,智利南部海域的三文鱼养殖业、中南部林区的林业和造纸业以及北部沙漠地区的铜矿开采和冶炼业,都是规模化、精细化、高品质的外向型产业。智利过去30多年外向型经济转型的努力与成果皆集中于此。
然而,拉美不少国家资源丰富且奉行自由主义,多数因为积累问题过多而引发金融危机乃至社会动荡,为何智利能够取得成功?
关键在于,智利选择了一种可控的、辅以改革的开放主义。它根据本国国情与世界经济环境的变化积极调整贸易、货币与财政政策,保持了宏观经济政策的稳定和经济的平稳较快增长。
20世纪90年代,智利成为世界上缔结双边自由贸易协定最多的国家之一。随着智利经济对出口市场倚重的增强,为防止汇率波动,智利采取了一系列行之有效的调控政策。
例如,随着大量短期资本以美元形式流入,货币当局开始放弃本币单独与美元挂钩,改用盯住一揽子货币的做法,并于1991年6月出台了所谓的“强制存款”政策,规定投机性短期资本必须将30%以零利息存入智利央行,为期一年。这些政策对稳定汇率、防止本币过度升值以及限制资本流入量产生了积极效果。
在财政政策方面,智利政府为使出口增长带来的财富能够长期稳定地支持经济社会发展,采取了适度限制公共开支、建立稳定基金,保持公共财政相当于GDP 1%的结构性盈余。这种谨慎稳健的财政政策使智利逐渐摆脱了外债压力。政府财政明显改善,国家基础设施投资和政府对社会保障体系的资金投入随之增长,社会效果逐步显现。
让智利人有尊严地生活
20世纪后期,很多拉美国家推行以效率为先的疾风骤雨式的经济改革,忽视了社会公平,由此积累了大量社会问题,导致改革夭折,有的甚至导致政权频繁更迭。智利也不例外。
但是,20世纪90年代初文人政府上台后,智利在继承和延续自由市场经济模式改革下,加强了社会政策方面的改革,加大了社会保障投入。例如,前总统拉戈斯在2000年提出要让智利人更加有尊严地生活,强调构筑社会安全网,政府的公共开支要向最贫困阶层倾斜。
兼顾公平的经济增长由此成为智利的一大特色。通过有效的社会政策,更多智利人享受到经济增长的成果。智利社会保障制度改革,特别是养老金保险制度的改革成果尤其显著。
智利的养老金制度基础是个人缴费、个人所有、完全积累、私人机构运营,主要特征是保费资本化,即每个参保的人都在一个自选的养老金管理公司开立个人账户,把每月应税收入的10%作为养老基金存入该账户。养老金管理公司再将投资所得利润按法定要求和时间存入个人账户。这一制度的基本作用就是把个人努力同将来领取的养老金或抚恤金数额挂钩。
按照法律规定,养老金管理公司只能从事与社会保险业务有关的活动。投保人的自由选择迫使管理公司之间互相竞争,压低管理成本,同时在投资时争取更好的投资回报。
而政府对养老金安全承担最终风险和责任。如果投保人因为管理公司破产或自己中途失业、生病、丧失劳动能力,到期无法达到法定最低福利水平时,国家将提供差额补贴。责任的存在促使智利政府制定了严格的规章制度,对管理公司进行严格监管和控制,并为此设立了专门的养老金管理公司总监署。
由于投资竞争的存在,投保人享受了较高的收益。据美国摩根集团估计,1981年~1991年,智利养老基金的实际收益率年均为15%,是国家管理制度下养老金投资收益率的5倍。其次,收益预期的增加也使国民储蓄意愿增强。截至2011年,养老金资产总额达1570亿美元,占智利GDP的比重达到了70%。养老金投资还极大地促进了智利资本市场的发育。
养老金制度改革的初步成功,使退休者生活有了保障,在职者消除了后顾之忧。政府摆脱了社保补贴的沉重负担后,有效地解决了长期的财政不平衡问题,由此可以拿出更多的资金用于社会救助,将公共开支向最贫困阶层倾斜,发挥社会保障制度的再分配功能,大大促进了社会和谐发展。
“阳光政府”抵挡贪污腐败
上世纪八九十年代,在经济结构调整、资源重新分配的浪潮中,不少拉美国家成为贪污腐败的重灾区。智利是南美洲少有的净土,自1995年透明国际发布清廉指数排名以来,智利是拉美地区唯一进入过前20位的国家。
去年智利发生8.8级地震后,政府为震后重建投入数十亿美元。最近,媒体相继爆出比奥比奥大区政府及住房部招标违规,直接导致了该大区区长与住房部长的辞职。而所有报道都是基于智利审计署真刀真枪的调查。
在智利,对政府的监督主要是行政法律监督,而审计署是主要执行者。审计署由此获得了很高的声望。审计署可以直接监督总统和各部门。此外,政府行政部门内部还设立了“政府内部总审计委员会”,内部审计机制为审计署的外部监督工作提供了便利,并对公职人员形成了强大的心理威慑。
为便于公民监督,智利政府大力推行政务信息公开。前总统巴切莱特就多次表示“我想要一个阳光政府”,政府所有行为透明是“一个社会能够反对腐败的最好的预防措施之一”。她在执政第一年就实施了包括公布高级官员财产和确保公民获得信息权利在内的多项措施,包括各部门通过互联网通报政策法规、计划安排、财政预算、年度决算等信息,和上百项公民与政府的互动程序。正是由于智利在约束权力、打击腐败方面的成效,市场化过程中的权力寻租才得到有效控制。