墨西哥在贸易自由化进程中的农业政策改革——兼论农业补贴问题
作者：张勇时间：2004-02-14 00:00:00来源：
本文分析自签订北美自由贸易协定（NAFTA）以来，为提高农业竞争地位和增加农民收入，墨西哥政府采取的农业补贴政策，尤其是“乡村直接支持计划”（Procampo）。原因有二：第一，墨西哥作为一个发展中的“南方”国家，加入NAFTA被认为是改善南北关系的一大突破，同时墨西哥与美国和加拿大在经济条件、资源禀赋上的差距甚大，将它作为研究对象有其特殊意义；第二，尽管还实施了农业市场委员会（ACERCA）的农业补贴、购置农用机械补贴、农田水利设施建设补贴及其他临时性补贴措施，但乡村直接支持计划作为世界贸易组织（WTO）理念所允许的一种收入支持计划值得深入探讨。
农业问题一直是多边贸易谈判的关键，而农业补贴又是关键中的焦点。一般意义上的补贴，指政府通过财政手段向某种产品的生产、流通、贸易活动或某些居民提供的转移支付，农业补贴主要是对农业生产、流通和贸易进行的转移支付。在WTO农业多边协议框架下，它具有两层涵义：一种是广义补贴，即政府对农业部门的所有投资或支持（Support），其中较大部分如对科技、水利、环保等方面投资，由于不会对产出结构和农产品市场发生直接显著的扭曲性作用，因而是现行农业协议的“绿箱政策”所允许的。另一种是狭义补贴，如对粮食等产品提供的价格、出口或其他形式的补贴，这类补贴又称为保护（Protection）性补贴，通常会对产出结构和农产品市场造成直接明显的扭曲性影响。WTO在理念上不赞同保护性补贴，并试图通过多边贸易协议框架加以限制和削减。
在20世纪70～80年代，西半球国家采取了价格支持政策、投入补贴、出口补贴和信贷补贴。瓦尔德斯认为在以保护工业为基础的发展中国家，本地产生的农业投入最终是以净额形式缴了税而不是受到补贴。而且，农业投入补贴往往是少于由于低产出价格带来的损失。较富的农民比贫穷的农民有更大的机会获得补贴投入。出口补贴，仅仅当作应对估价过高的汇率和较低的国际商品价格的一种临时措施时，才在WTO框架下被接受。可是，瓦尔德斯和麦卡勒认为出口补贴往往增加了出口货物的超额供给，这会压低世界价格。而对于信贷补贴，亚当斯和冯•皮斯克的研究表明，在发展中国家的农业部门，农业信贷补贴通常是基于低于市场利率。关于这方面的文献阐述了这种补贴是不积极的，因为它未使农业产出增长反而使农村收入分配实际上变得更糟，大多数利益被大型农场主所攫取。总体上说，补贴加重了财政负担，有损经济效率，扭曲了生产者之间的竞争关系。[①]
20世纪90年代初，大多数拉美国家开始了降低关税、消除数量限制和出口税的贸易自由化进程。通过这种方式，它们试图寻求与WTO规则一致的平台，为加入不同的一体化安排做好准备。这些改革包括墨西哥的乡村直接支持计划、阿根廷和智利的可进口货物保护政策、哥伦比亚的价格联合（price bands）政策，以及巴西的最低价格政策。
一 从“价格补贴”到“收入支持”转变
（一）墨西哥农业政策变化的简要回顾
第一阶段，从20世纪30年代后半期到80年代初期。伴随着进口替代工业化模式的实施，政府也加紧了对农业的干预。其方式主要是：（1）对主要产品生产者进行农作物价格支持；（2）进行农业投入、信贷、保险的补贴；（3）政府参与谷物、油类、奶粉的加工；（4）政府还通过零售店卖给城乡贫民基础食物；（5）政府涉足化肥和改良种子的生产并且准予给贫困者食物消费补贴。
第二阶段，从1982年债务危机到1994年加入NAFTA。1982年发生在墨西哥的债务危机给以美国为首的西方集团推行其倡导的“新自由主义”一个绝佳的借口。1988年萨利纳斯总统上台后，在债权国俱乐部的压力下，政府开始按照“华盛顿共识”的要求实行新自由主义的结构改革。其中自由化、放松管制和私有化是其不可动摇的公式。反映在农业政策上，主要有：在80年代取消了12种基础农作物中5种的生产者价格支持；作为墨西哥负责农业价格支持进行政府干预的国有企业——国营民生公司（CONASUPO）也进行了改组（主要是降低经营成本），并且减少对含油种子市场的参与，在1990年减少了对玉米和菜豆市场的干预；在1991年建立了农业市场委员会（参见表1）。
第三阶段，从1994年至今。在1994年墨西哥实行乡村直接支持计划标志着农业补贴由价格补贴向收入支持的转变。该计划是以提高土地耕作率、鼓励农户生产积极性为目的的，政府根据农户实际耕种土地面积而发放一定金额的补贴，当地农委等部门根据农户上报实际耕作面积进行核实确认后，即以每年政府所规定的单位面积补贴金额进行发放，如一年进行两季种植则可获两次补贴。同时，作为执行传统农业价格补贴的国营民生公司的干预也在逐步减少，直至消除。一项数据表明，从1993年到1994年，国营民生公司约购买国内玉米供应的45％，而此比重在1995年、1996年、1997年、1998年分别下降至20.3％、8.8％、19％、12.5％；至于菜豆，该公司国内购买份额由1993年的30.5％降至1994年的24.8％，1995年继续降至18.3％，而随后2年降到8％的低点。[②]其他改革还有涉及农业的国有企业私有化、农村信贷业务由政府向商业银行的转移，以及合作农场改革等。
（二）墨西哥农业政策的纵向和横向比较
从纵向看，墨西哥的农业政策改革是拉美地区贸易自由化的客观要求。
墨西哥自80年代中期开始的结构改革首先是从贸易自由化起步的。1986年加入关贸总协定是其重要标志。接着1991年的NAFTA谈判和1994年1月1日NAFTA的正式生效，直接推动了墨西哥农业政策的巨大转变。在NAFTA的谈判中，墨西哥作出了较大的承诺，大部分商品在5至10年内逐渐取消关税，平均关税率从10％削减为5％，并承诺在15年内开放农产品和服务市场。乡村直接支持计划正是在这个背景下出台的。传统的所谓保护价使得农业生产转向保护程度最高的作物，而不是根据世界价格获得最高收益率的作物。最贫穷的农民因很少面对市场而没有从保护价中获益。而乡村直接支持计划不支持特殊商品的生产，而是直接支持农民收入，并且每公顷转移支付的数额对所有农民都是一样的。该计划内的9种作物的价格至少在法律上是由市场决定的，这就避免了贸易扭曲，使墨西哥农民投产于有比较优势的作物，以应对来自美国和加拿大的竞争。
从横向看，墨西哥作为发展中国家与发达国家（美国、欧盟）关于农业支持补贴的涵义是有差距的。
在理论上，用收入支持替代价格支持是双赢的结果，它使财政负担减轻，资源分配更有效果，经济效率提高，生产者收入至少没有下降，因而是很吸引人的政策选择。然而，在实际转换中，却不尽人意。发达国家居高不下的国内支持水平及其导致的世界市场价格持续低迷，对不同境况的发展中国家的农民福利产生了重大的影响。例如，1996年4月美国通过的《联邦农业改善法案》（FAIR Act）取消了价差补贴，旨在使生产者从此关注具有高出口潜力的新兴市场。但是，美国的农业生产者补贴现在仍在实施，就是在1996年农业法案中决定取消的一些补贴事实上也无法按时取消。2002年（FAIR Act到期）5月13日，美国总统布什签署了新的农业法案，决定在未来6年内将农产品补贴增加67％，即在2007年前对农业的补贴比原来增加310亿美元。这种与自由贸易背道而驰的做法立即在国际社会引起轩然大波。同为NAFTA的成员，墨西哥就要面对如何进行收入支持计划以缓解来自美国的压力。另外，发达国家，如美国，在农业支持方面十分强调保证生产者收入、加强食品安全、改善自然资源和环境等，而墨西哥的农业支持面相对较窄。
表1 主要农业政策改革：1985～1999年
政 策 内 容 年 份
墨西哥加入关贸总协定 1.到1990年1月止，废除了大多数进口农产品许可证。
1991～1986～1994年
1994年间大多数农业商品关税在0％～20％之间波动
制度改革与政府重新定位 1.所有国营种子、化肥公司私有化 从1988年9月开始
2.国营仓储公司私有化
3.消除所有涉及糖、烟草和咖啡商品化的国有公司
4.为了给予生产者支持和服务，建立新机构——如农业市场委员会
土地法的改革 1.土地再分配结束 1992年
2.保证选择和管理合作农场及其成员的自由
3.承认每个合作农场的个人权利
4.每个合作农场的成员，如果愿意可以以担保形式买卖、
出租或者使用他们的土地；需在他们仅根据用益权占有它之前
5.上述措施使合作农场商业化联合成为可能
北美自由贸易协定 1.规定哪些是市场准入和出口补贴的必要条件 1994年
2.每个国家有权利选择自己的国内补贴、检疫措施、
原产地原则以及包装和标签的规定。国家要负责使
这些规则尽可能的清晰，并且当规则改变时要给出
口商表达意见的机会。规则的改变要有科学依据
3 .取得与WTO和乌拉圭回合的一致
4.进出口许可证被废除并被关税化取代
5.在未来15年，NAFTA成员要消除所有关税
乡村直接支持计划 1.对基础农作物的直接支持补偿生产者以前的
1994～2009年 投入补贴、价格支持和进口保护
2.保证每年每公顷的直接支付额给继续生产的生
产者，以历史上9种农作物的耕作面积为基础
3.为农村收入构架“安全网”
4.在保证生产下支持农村资本化
5.该计划帮助约330万生产者，覆盖1 400万公顷的土地
消除生产者价格支持， 1.1991年取消对小麦、高粱、大豆、米、大麦、红花、
1991～1999年
芝麻籽和向日葵的保证价格，1999年取消对菜
豆和玉米生产者的价格支持
废除国营民生公司，创建 2.开始根据国际市场参考价决定大多数谷类价格
以市场导向的农业市场委 3.支持小麦和高粱的市场化
员会 4.自1995年以来，补贴给谷物生产者使其购买国
际市场上的选择权以帮助他们应对市场风险
乡村联盟 1.设计一套计划支持在开放经济下的有生产潜力的农场主
1995年至今
2.主要目标是：提高生产者收入；改善农业贸易平衡；使
粮食产量增长达到人口增长的2倍；确保国家粮食安全
3.同盟化，每个州要对乡村联盟计划实施负责
4.主要计划：乡村直接支持计划、有关基础设施、外延
型援助以及灾祸和疾病控制支持
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二 墨西哥农业政策改革的绩效
（一）农业贸易总体呈增长态势
由于关税和关税壁垒的减少，农业进出口增加。自贸易自由化以来，墨西哥进口2001年比1990年增加1.54倍，而出口2001年比1990年增加93％。NAFTA的生效，使得墨西哥产品能够打入美国和加拿大市场，区内贸易大幅增长。墨西哥将近90％的出口面向美国和加拿大，而超过75％的农业进口也来自这2个国家。[3]NAFTA把关税等级配额（TRQs）作为过渡机制来消除数量限制以推动贸易自由化。这有利于墨西哥逐步增加进口，留出国内结构调整的时间发展优势出口产品。
（二）不平衡特征明显
由于存在双重的二元结构，所以在贸易自由化的冲击下不可避免地呈现出不平衡特征，主要表现在产品结构与农业投资上。
在产品结构方面，玉米是受冲击最大的基础农作物。众所周知，墨西哥的玉米闻名于世，然而在与美国的贸易中却处于劣势。据统计，1989年美国生产1吨玉米、菜豆的成本是92.74美元和219.53美元，而在墨西哥则是258.62美元和641.17美元。1992年美国对墨西哥出口的玉米价格仅为墨西哥国内保证价格的一半。[4] 相反，墨西哥在蔬菜和水果等非传统出口农产品方面，却具有很强的出口潜力。
在农业投资方面，增加的投资主要集中在富足繁荣的北部。北部的灌溉田在增加投资后产量大幅增长。因此，农业出口的增长主要集中在北部。南部是玉米主产地，以雨浇地为主，投资和产出基本维持原有水平，但玉米进口迫使南部正在作出结构调整。
（三）在NAFTA框架下农业补贴结构趋于合理
农业补贴以往通常采用两种口径计算：生产者补贴等值（PSE）和消费者补贴等值（CSE）。随着1994年NAFTA的生效和乡村直接支持计划的实施，取消了原来扭曲贸易关系的价格补贴而直接进行收入支持。从1994年开始，生产者补贴等值水平和市场价格补贴（MPS）水平骤然下降，并且变动趋势相似，而乡村直接支持计划补贴从无到有大致稳定在一定水平。据有关数据，乡村直接支持计划补贴在1994年预算支出约49亿比索（约14亿美元），1995年约59亿比索（约9亿美元），而1996年据估计约68亿比索（约9亿美元）。[5]投入补贴和其他补贴份额较小并呈下降趋势。这说明，农业补贴结构在NAFTA允许的情况下向合理方向调整。
三 存在的问题及发展前景
墨西哥加入NAFTA之后农业并没有像所预料的那样遭受重创，反而以较好的成绩赢得了发展，有人将它归功于1995～2000年墨西哥和美国需求的持续增长、生产能力特别是灌溉农业生产力的增长，以及乡村直接支持计划和乡村联盟计划的实施。[6]这些固然是值得欣慰的事情，然而我们不能忽视其中存在的问题。
（一）重新审视农业补贴政策
一般认为，收入支持措施对生产和价格的扭曲作用不大，从而优于价格支持措施。然而，现实情况是发达国家居高不下的国内支持提高了农民出售单位农产品实现的实际收入，使之高于国内市场均衡价格水平，从而刺激农民生产更多的产品，进一步压低世界市场价格。因此，即使与具体产品不相联系的收入支持措施，只要提高了农民对未来实际收入的预期，就可能使他们在退出成本和生产收益比较中选择继续生产，或至少会减少生产下降的幅度，使实现的产量高于原本应当达到的水平。
也有研究人员这样评价乡村直接支持计划补贴政策：“尽管增加了处于生存状态土地所有者的收入，但是不能认为它是一项扶贫计划。因为没有规定钱花在何处以及如何去花，所以也不应该认为是一项投资计划。而且，因为与较低的生产者价格相联系，不期待它引导部门的增长。它只是一种过渡性收入再分配机制，能够使农业转变成完全自由化的部门，这个部门以更加有效的方式分配资源。此外，由于这个项目与资产——土地相联系，所以，在最高限度内（如果是适当的），支付的大部分份额不可避免地流向大农场主。”[7]
乡村直接支持计划也面临着操作问题。从农民角度讲，首先是道德风险。一方面，由于初期农民对政府的不信任，造成报告的土地面积比实际耕种的少，以逃避税收；另一方面，由于后期为了增加未来的收入，农民会增加耕种面积，结果造成资源流向已过剩的生产。另外，在投产前根据实际耕种面积发放的补贴很可能被用于生活消费。其次是享受权利问题。由于土地权利在所有者、佃农和合作生产者之间界定模糊，所以该项目的有效执行变得复杂。第三，从政府角度讲，该计划存在如下缺点：对土地使用的限制，在一定程度上扭曲资源配置，这就无法达到全面的帕累托改进；财政成本还要参考世界市场价格；项目计划覆盖程度还不完全。
（二）配套改革难以协调
1．土地改革有待深化。1917年的土地改革使墨西哥合作农场初具规模，但是却限制了土地流转市场的发展。1991年萨利纳斯政府通过修订宪法，对合作农场进行了自由化改革。这项改革有力地推动了土地市场的发展，有利于私人投资进入农业。不过，具体细节还有待完善。
2．信贷力度的萎缩。信贷限制在很大程度上阻止了在NAFTA框架下允许农民选择有竞争力农作物生产的自由。信贷限制的原因主要有：一是土地市场流转受限，如无法进行担保、抵押去获得大额投资贷款；二是宏观经济的波动，如1994年的墨西哥金融危机就是阻碍私人信贷进入农业的主要因素之一。
3．关注社会公平。贫困问题也是墨西哥面临的一个挑战。乡村直接支持计划补贴不是扶贫措施，而另一项在1997年引入的以有小孩的贫困家庭为目标群体的收入支持计划也没有取得预期的效果。虽然NAFTA作为促进墨西哥经济增长的一个因素，但是这个过程是伴随着收入增长的不平等和社会贫困水平的上升而完成的。
（三）政治环境有待稳定
国内政治稳定可增强人们的信心指数，而政治稳定是与经济高速发展下的人们安居乐业分不开的。经济的大幅波动会挫伤人们的积极性，尤其对于弱势群体农民来说，伤害程度更为严重。1994年元旦，也就是北美自由贸易协定开始生效的第1天，南方的恰帕斯州爆发了印第安农民武装起义，打响了“反全球化第一枪”的“符号革命”。萨帕塔民族解放军的领袖们认为新自由主义改革遗弃了印第安民族，号召进行广泛的社会经济政治改革。这次动乱使开始走向不稳定的墨西哥农村形势扑朔迷离，加剧了革命制度党的统治危机，最终导致了该党的失败。据报道，2003年8月已经沉默了2年的萨帕塔解放军公开宣布，将在恰帕斯州的奥万提克举行印第安土著大会，宣布30个土著社区联合形成5个地区自治政府。面对贫富差距不断拉大的世纪难题，不知这支屡次震撼世界的“蒙面军”又要给世界留下什么痕迹？
（四）发展前景
NAFTA的宗旨是“取消贸易壁垒、创造公平竞争的条件、增加投资机会、对知识产权提供适当的保护、建立执行协定和解决争端的有效程序，促进三边、地区以及多边的合作，创造新的就业机会，在各自的国土上改善劳动条件和生活条件”。墨西哥的利益在于要求美国和加拿大大幅度削减其对农产品的国内支持水平，以减轻土地密集型农产品对本国农业部门的巨大压力，同时为劳动力密集型农产品的出口提供更大的机会。在双方互相博弈的过程中，如何转移农业部门的剩余劳动力便成为墨西哥面临的根本问题。其途径无非是产业间转移或者是异地转移。在NAFTA框架下，劳动力自由流动一直是墨西哥和美国之间争论的议题。在未来向美洲自由贸易区拓展中，NAFTA是否增加国家间劳动力的自由流动条款将成为全面阐释经济一体化的关键。
四 小 结
墨西哥加入NAFTA后在农业政策上的改革可以作为拉美其他国家的借鉴，尤其是中美洲国家，因为这些国家农业部门的生产结构与墨西哥相似，并且美国也是它们的主要贸易伙伴。
首先，要安排好开放的次序与程度。当今世界处于一个开放的经济环境中，不能简单地拒绝或接受贸易自由化，关键在于如何参与，参与的次序与程度如何。任何一个发展中国家在国际贸易中与发达国家相比都处于劣势。即使在发展中国家，由于资源禀赋不同，贸易后果也不同。出口国面临市场份额萎缩，出口收入下降；而进口国则面临国内生产和社会安定的挑战。无论哪种情况，发展中国家的农民都是受害者，调整农业和整个国民经济的代价可能都很高，所以要求发展中国家谨慎行事，逐次逐步开放农产品市场，并且利用多边贸易谈判的机会维护自己的利益。2003年9月召开的WTO第5次部长级坎昆会议虽然以谈判破裂而结束，但作为扬声器它增强了发展中国家团结一致抗议发达国家霸权的声音，意义非凡。
其次，根据国际贸易中的比较优势原理来调整农业结构，加快国内结构调整步伐，做好相关配套措施的协调。发展中国家一般要发展具有出口潜力的劳动密集型产品，如蔬菜与水果，或者是花卉。同时要做好相关配套措施的改革，诸如土地、信贷、技术、社会服务等方面，不至于使优势产业落入孤军奋战的境地，缺乏持续增长的后劲支撑。
最后，转变政府职能，促进制度创新。各国政府也意识到了在农业部门的干预常常事与愿违，所以促进真实经济增长，加强农业生产能力的刺激政策才是走向一体化的途径。基础的工作是，加强人力资源和基础设施的投资，使农业部门更具有竞争力。同时积极推动制度创新，使之成为经济增长的重要源泉。当然不能遗忘弱势群体，在效率与公平中寻求一个结合点。要知道，历史上拉美国家的经济改革往往因丧失公平这一点而付诸东流，前车之鉴，后事之师。
（责任编辑 高 川）