20世纪80年代，拉美国家开始进行大规模的经济改革，其中对国有企业进行转制成为这一改革的重要组成部分。除了智利早在70年代中期便开始进行国有企业的改革，并在80年代中期基本完成国有企业的体制转型外，拉美绝大多数国家都是在80年代后期逐渐进入国有企业所有制改革的高潮，而后大致用了将近10年时间基本结束了国有企业所有制形式的多样化改造。拉美国家的政府随之实现了由生产者、经营者和管理者向监管者的转变，拉美国家的政治、经济体制也相应发生了重大的变革。

由于拉美国家的国有企业所有制改革主要面向私人资本，因此人们习惯将这一改革称之为国有企业私有化，尽管改革后的所有制形式在一定程度上包含了多种资本形式的结合。同过去拉美国家在进行以工业化为导向的现代化建设过程中曾经历过的大规模国有化运动对其经济、政治和社会所产生的巨大影响一样，20世纪末期以市场为导向的、面向私人资本的大规模国有企业所有制转型，同样也给拉美经济、政治和社会带来了剧烈的震荡。在经历了经济改革所产生的巨变，尤其是在21世纪初期拉美不少国家都遭遇到这一巨变所产生的冲击之后，人们现在更多地思考拉美国家在国有企业所有制转型和国有资本转移的过程中，是否实现了经济效率和社会公正的协调发展。

 

一

 

1982年债务危机爆发后，作为对付危机的应急措施之一，拉美国家开始出售部分国有企业，到80年代后期作为经济发展模式转变的一部分，拉美国家对国有企业所有制形式进行大规模的改革，国有企业所有制的改革成为拉美结构性改革的三个基点之一。尽管拉美各国的具体情况有所不同，经济改革整体推进速度也有明显的差异，但是它们在国有企业转制的过程中，在目标选择和私有化重点上大致经历了两个不同的阶段。

拉美绝大多数国家国有企业改革的第一阶段是在债务危机爆发之后至80年代后期进行的，其主要目的是为了缓解债务危机的压力，通过出售部分亏损企业的国有资产，减轻政府财政的负担。因此，拉美国家普遍选择了从易到难的做法，在初始阶段出售小型国有企业，这些企业主要集中在对国民经济影响相对较小的部门。

墨西哥的国有企业转制始于德拉马德里执政时期，政府对国有企业转制采取了较为谨慎的做法，主要通过关、并、售、转等措施将国有企业与政府脱钩，因此墨西哥政府将这一阶段称作国有企业脱钩阶段。1983年德拉马德里政府通过对宪法的修改，确定了这一阶段除石油、石化、电力、核电、卫星通讯、铁路和邮政之外的国有企业与政府脱钩，同时还规定媒体、交通运输和金融业的企业脱钩，只对本国私人投资者开放，除此之外的其他领域的国有企业则对外国投资者全面开放。从1982~1988年，总共有724家企业与政府部门脱钩，其中被关闭的企业为397家，合并转制的企业为109家，直接出售的企业为218家，同期内国有企业减少到449家，国有企业总量减少了62%

巴西是拉美国有企业改革较早的国家之一，但受国内政治因素的影响，其推进速度则要慢于多数拉美国家。巴西国有企业改革的第一阶段始于1981年，其持续时间要长于其他拉美国家，改革的方式也有别于拉美多数国家。巴西政府通过国家发展银行，将对国有企业的直接控制变为间接控制。90年代初期，巴西国有企业转制的规模才呈现出缓慢上升的势头，巴西私有化进程的缓慢推进与其遭遇到的较大阻力直接相关。

同上述两个国家的情况有所不同的是阿根廷和智利。阿根廷的国有企业转型始于军政府时期，军政府之后直至梅内姆当政之前，阿根廷国有企业转制的目标是以缓解债务危机为主，私有化的企业规模相对较小。智利的国有企业私有化进程早于拉美多数国家，在1973年皮诺切特上台之后就开始了，而且是与政府推行的发展模式的根本转变相联系，因此智利私有化第一阶段涉及的企业数量多，规模大。

随着拉美国家逐渐由经济调整向结构性改革转变，它们的经济发展模式也逐步发生了相应的变化。为适应这一变化，国有企业转制不再被拉美国家单纯看作是稳定经济的权宜之计，而是作为经济结构性改革的重要组成部分。另外，拉美大型国有企业的亏损是一般中小企业私有化收入所无法弥补的。尤其是许多拉美国家为应对经济调整过程中出现的通货膨胀，将控制基础产品价格作为反通货膨胀的重要措施之一，加大了国有企业的亏损面。据世界银行统计，1987年秘鲁石油公司、秘鲁电力公司等几家大型国有公司以低于成本的价格出售其产品而造成的损失占当年该国国内生产总值（GDP）的6.7%，而且这种亏损面还在继续加大。

为了扭转这一被动局面，加快经济结构性改革的进程，20世纪90年代前后拉美国家在更大的范围内，将更多的国有企业推向所有制改革的进程中，国有企业转制进入了一个新的阶段。这一阶段所涉及企业的规模和重要性都远远超过了第一阶段，这些企业所在的领域也都与国民经济有着密切的联系。这一阶段具有几个非常明显的特点：一是涉及的领域主要集中在经济基础和战略部门；二是涉及的企业大多是大型或特大型的，许多企业还是某一领域的骨干企业；三是参与国有企业转制的主体发生了变化，拉美国内和国外金融界巨头和欧洲大型国有企业、跨国公司成为被出售的拉美大型国有企业的主要购买者。

自90年代初起，墨西哥国有企业转制进入了第二个阶段，所涵盖的领域涉及饲料、化工、矿业、交通等。但是，为了保持政策的连续性，萨利纳斯政府在这一阶段的初期仍采取比较谨慎的做法，依旧将这一阶段的国有企业转制称作脱钩（desincorporacion），并在1989年和1990年先后成立了政府企业脱钩局和银行脱钩委员会（Bank Desincorporation Comitee），专门负责国有企业转制工作。

从90年代初起，阿根廷国有企业转制进入了第二阶段，国有企业私有化的规模不断扩大，所涉及的领域包括国民经济的所有重要部门。从90年代中期起，巴西国有企业的私有化进程进入新的阶段。1995年卡多佐政府将私有化作为其主要经济政策目标之一，并向议会提交要求改变国有企业在某些领域（石油、天然气、公共服务）中的垄断地位的法律草案。与此同时，巴西政府通过修改相应的法律规定，取消了对外资参与国有企业私有化进程的许多限制。如将原来对外资参与私有化的比重最高限制在公司股份的40%的规定，修改为外资可以完全购买被出售的公司。1995年，为了更加有力地推动私有化进程，巴西政府还专门成立了部际特别协调委员会。此后，卡多佐政府通过出售电力、矿产和电话公司等国有大型企业，推动了巴西私有化进程。2000年12月巴西政府拍卖圣保罗州银行，巴西政府由此开始对州立银行进行私有化，联邦政府还制定了“州级金融体系重组计划”（PROES），对经营困难的州级银行先由联邦政府代管，而后再逐步进入拍卖程序中。

 

二

 

拉美国家国有企业转制通常都是通过出售企业资产或股份的方式，且主要面向私人资本，因此人们又都习惯性地将拉美国有企业转制称作私有化。实际上，如果我们对拉美国家的国有企业转制作进一步深入分析，可以发现，事实上拉美国家国有企业的转制是通过多种股份制的形式来实现的，绝非是将国有企业简单地一卖了之。转制后的企业私有化的程度也不完全相同：既有完全私有化的，也有部分私有化的，还有国有资本仍占有一定比重的；既有对外国资本不加任何限制、允许企业100%为外资所有的，也有对外资仍有所限制的；既有完全将企业股份完全出售给原企业职工的，也有规定必须将原有企业股份的一定比重向企业职工出售的；既有以出售国有企业资产的方式直接进行私有化的，也有以出租国有资产、租让使用权、承包国有企业等形式进行国有企业所有制改造的，实际上是将国有企业的经营权和管理权部分或全部转让出去。在购买或承租国有企业的公司中既有私人公司，也有国有控股公司。因此，在一定程度上可以说，拉美国家是在私人资本的主导下，通过多种形式实现国有企业的转制。在具体做法上主要采取了以下一些措施。

一是拉美国家在对国民经济重要部门中的骨干企业进行私有化时，一般都先对企业进行分拆，然后分别、分阶段进行企业所有制的转型。1990年和1992年，阿根廷政府在对国有电话公司和电力部门进行私有化之前，都采取了这一方法。墨西哥政府将国家石油公司分成勘探、提炼、煤气和石油化工基础产品，然后政府减少基础石油化工产品的品种，最后将减下来的19种产品的生产对私人投资者开放。巴西政府在对电力公司进行私有化时，也是采取分别对待的做法。先是对销售部门（DISTRIBUCION）进行私有化，再将绝大部分电力销售公司私有化。

二是政府将需要私有化的国有企业的资产，部分或全部进行公开竞拍，以确保国有资产的最大经济利益。这样做的最大好处是，确保了最终成交的国有企业的价格高于政府为企业开出的实际底价。墨西哥政府在对国有企业进行公开拍卖之前，先由政府命名一家金融机构作为政府的销售代理，然后由其同财政部共同确定具体的出售计划，提出招标、销售底价、竞拍时间等方案，最后由代理银行在报刊上公开招标，并在金融层面上对拍卖企业的最低保留价进行技术分析，最终由代理银行接收并确认报价，同时向财政部上报中标者。政府在批准企业出售之后，再由代理银行负责签订出售合同，并在90~120日之内对销售合同进行审计。

三是以租让的形式将重要部门的国有企业的经营权进行拍卖，企业的所有权仍在国家手里，实际上是由私人资本或公司对国有公司进行承包。这类国有企业一般主要集中在电讯、交通运输、矿业、石油化工、航空等重要领域，但依据各国的不同情况而有所侧重。在通常情况下，政府都是将承租权公开进行拍卖，最终由出价最高的公司竞得承租权。与此同时，政府对承租公司在承租期内的技术和资金的投入、雇工人数、利润分成等方面都有具体的规定。

四是在国内外股票市场上公开挂牌出售国有企业的股票。但是从总体上看，在国有企业转制过程中拉美国家之间在股票市场上公开出售的比重存在着很大的差异。

五是在购买国有企业资产的支付方式上，拉美国家的政府也作了明确的规定，一般都允许采取现金、购买所购企业的债券、申请贷款等多种形式进行，但是对此都规定了相应的比重。

六是为了确保被私有化的原国有企业职工的利益，拉美国家在出售企业时都硬性规定了向本企业职工出售的比重，通常为5%~10%不等。但是，也有个别小型运输类企业完全向原企业职工出售。

在这方面，智利的做法最具特色，政府按照不同的私有化对象采取了下面3种做法。

大众持股（Popular Capitalism），主要是指智利政府颁布18401号《规范机构被干预行为法》(Law to Normalize the Intervened Institutions)，通过智利生产开发公司（Corporacion de Fomento de la Produccion），鼓励个人广泛地参与包括国有银行和养老基金在内的私有化进程。政府以提供优惠贷款的形式，鼓励普通民众购买银行和基金的股份，并且在资金方面提供特殊优惠的条件。

职工持股(Worker Capitalism)，指政府通过18372号法令，为保障在被私有化的国有企业中工作的职工获得一定比重的股份的权利而采取的措施。但同上一种做法不同的是，这部分职工投资者用现金购买的比重上升到了规定份额的20%。为确保职工能够购买企业股份、并长期持股的经济利益，智利政府还以法律的形式规定，如果这些职工在离开公司之前，一直持有所在公司的股份，那么他们在最终卖出这些股票时的价格不能低于最初买入时的价值，这就使得国有企业职工在私有化时的投资风险大大降低了。

大众间接持股(Indirect Popular Capitalism)，指通过18398号法令，采取放宽某些限制，允许AFP通过国家的股票市场进行投资，或者对经过审查确认为低风险的私人企业的资源进行投资。这样，AFP的基金的持有者就以间接的方式进入股票市场。

 

三

 

20世纪90年代，在经历了大规模的私有化运动之后，拉美国家国有企业体制的大规模改造基本结束。从以缓解债务危机、减轻政府财政压力为目标的一般性国有企业的转制，到为建立大市场、小政府为目标的国有企业私有化改造，对拉美经济、政治和社会都产生了巨大的影响。这一影响对不同社会阶层的冲击是有很大差异的，因此拉美社会对国有企业私有化的态度也随各自切身利益的变化而变化。从联合国拉美经委会进行的一项关于人们对私有化态度的调查来看，在被调查的拉美国家中人们对私有化表示满意的比重大幅度下跌。这种局面的出现，不能不引起我们的深刻反思。

如果单纯从经济层面看，我们不能否认拉美国有企业的私有化过程对原有企业的资本投入、技术改造、提高竞争力、增加利润等是有益的。

国有企业亏损减少、利润增加，以及政府私有化收入的大量流入，明显改善了拉美国家政府的财政状况，在短期内对拉美国家宏观经济的改善也产生了积极意义。

但是，同样不能否认，拉美国家国有企业的转制在社会公正方面所产生的某些消极影响也是显而易见的。尤其是随着私有化进程的深入，以及私有化企业强调市场化管理、注重经济效益，从而忽视了企业在社会领域中应承担的责任，因而在某些领域、某些方面对社会公正产生了负面效应。尽管拉美国家在国有企业转制过程中出台的某些政策，在一定程度上注意了国有企业私有化进程对社会公正可能产生的负面影响，但是在企业私有化后完全按照经济规律和市场需要运行之后，逐渐改变了政府政策中注意社会公正的初衷。

国有企业私有化的负面影响首先表现在对就业和收入的影响上。在国有企业占主导地位时，拉美国家的政府主要从社会稳定出发制定其就业政策，从而使得国有企业成为提供就业的主要来源。即便在拉美经济发生严重危机的时期，拉美国家依靠庞大的政府部门使失业率保持在一个相对较低的水平。但是，在国有企业私有化之后，企业完全按照其市场竞争的需要决定其对劳动力的需求，结果新的企业主不仅减少了原有的雇工数量，而且削减了对新增就业的需求，在一定程度上造成拉美失业率的增加，从而给社会稳定带来一定的压力。

此外，国有企业私有化在一定程度上还造成职工收入水平的下降，从而使得拉美收入分配状况有所恶化。

另外，拉美国家对公共服务业的私有化在一定程度上使得政府的社会政策变得更加软弱。过去，拉美国家依靠其所控制的公共服务业，提供相对廉价的水、电、煤气等基础产品，从而使一部分低收入阶层的生活得到基本保障。但是，随着拉美多数国家将公共服务业推入私有化的进程之中，这些基础产品的价格也随行就市，完全按照市场的需求变化来确定其产品的价格，结果使得政府难以运用基础服务业的价格对经济进行调控，难以对低收入阶层进行必要的扶持，相反由于基础产品价格的上涨加重了低收入阶层的生活负担，带来了新的社会问题。

国有企业私有化加大了私人资本（特别是外国资本）在某些领域、尤其是在高新技术领域和战略资源领域中的垄断。

从最近10多年来拉美国有企业转制的情况来看，无论是从它所取得的成效进行分析，还是就其所存在的问题而言，拉美国家的实践都给我们留下了深刻的经验教训。概括起来主要有下述几方面。

一是拉美国家在国有企业所有制改造过程中，都比较注意法律的作用。通常都是先在政府的领导下建立专门机构，通过修改或制定相应的法律来指导国有企业所有制改革，从而使得国有企业的转制有法可依，有章可循，尽可能地使国有企业改革进程更加规范。但与其他拉美国家不同的是，在梅内姆执政时期，阿根廷议会通过了专门的决议，规定政府可以通过实行“紧急和必要的法令”而无须经议会批准便可采取私有化改革。这一规定为梅内姆政府的大规模、激进的私有化改革创造了条件，但同时也造成了一些违规操作的案例。此外，当议会通过的私有化法令不利于梅内姆政府的私有化改革时，梅内姆通过使用总统否决权，全部或部分否决议会的决定。在这样的背景下，法律对梅内姆政府的私有化政策失去了应有的约束力，使得阿根廷私有化进程中政府腐败案例时有发生，间接地或直接地为以后爆发的经济和社会危机埋下了隐患。

二是在进行国有企业转制的过程中，如何确保国有资产的保值或增值是一个非常重要的、不容忽视的问题。从拉美国家的实践来看，多数国家在这个过程中都比较注意这个问题，并采取相应的措施尽可能避免国有资产的流失，有的甚至在法律上做出了相应的规定。因此，在出售国有企业时大都以高于政府开出的底价售出。但是，由于在支付形式上，多数国家的政府都同意购买者可以通过在二级市场上购买相应的企业债券来进行，而从当时的实际情况来看拉美债券的折扣率较高，因此在不同程度上仍存在着国有企业资产流失的情况。

三是政府必须在私有化过程中和私有化之后对私有化企业进行有效的监管。这个监管过程包含两层意义。其一是政府对私有化过程的监管，具体表现在政府对私有化企业在用人、技术改造、资本投入等方面都有明确的规定。其二是政府在私有化之后加强对企业的监督管理。

同时，拉美国家政府在企业转制过程中还根据不同的领域、不同的企业，采取不同的形式分别对待。对于个别重要部门中的骨干企业，拉美国家政府实际采取的是租让形式，租期按照企业所在部门重要性而定。对个别对国民经济有重要影响的企业，国有资本还直接参与私有化过程，并在企业私有化之后仍保持一定比重的国有股份，以便在私有化后的企业中有一定的发言权。

四是在私有化过程中如何确保企业一般职工的利益非常重要，它不仅关系到私有化的成效，而且也对私有化之后的社会稳定有着非常重要的影响。拉美各国在这方面的做法有很大的差异，因而效果也不同。凡是在国有企业转制过程中，政府尽可能注意保护原企业职工的利益，其私有化进程对社会造成的负面影响就要小得多，而无论其私有化的规模有多大，或者私有化进程有多快。反之，私有化进程就不可避免地给经济、政治和社会带来大的震荡，尽管它所产生的后果在时间上有可能滞后。

私有化之后如何解决就业问题对政府也是一个严峻的考验。就多数拉美国家来讲，政府在私有化进程中始终都面临着这一挑战。这里不仅有政府如何安置私有化过程中失去工作的职工，而且还有政府如何增加新的就业机会，以遏制不断升高的失业率，尤其是在经济衰退时，这一挑战变得更为严峻。