拉美大陆以丰富的资源、多彩的文化闻名于世，同时财富分配不均、贫富差距巨大也是人所共知的。早在70年代初期，拉美许多国家，如阿根廷、巴西、委内瑞拉和智利等，人均国内生产总值（GDP）就超过了1000美元。[1]如果以1995年的美元不变价格计算，智利的人均GDP早在20世纪50年代就超过了1000美元。[2]人均GDP1000美元通常是穷国与富国的分水岭。人们所说的发达国家，如美国、日本等国，人均GDP一般都在5000美元以上，多的已达到40000多美元，而所谓的穷国就是指人均GDP低于1000美元的国家。此外，人均GDP也是划分经济发展阶段的分界线。学术界认为，一国人均GDP迈入1000美元的门槛后，普遍面临的挑战之一是：收入分配不公趋势越来越明显，建立社会保障制度的迫切性开始凸显。发展前途有2种可能：一是所谓的韩国模式：即在人均GDP达到1000美元后，经济持续快速增长，国民经济整体素质显著提高，顺利实现工业化和现代化；一是所谓的“拉美模式”：即人均GDP达到1000美元后各种矛盾凸现，如果处理不当，社会将走向贫富悬殊、失业激增、分配两极化和社会矛盾激化，从而导致经济社会发展长期徘徊不前，甚至引发社会动荡和倒退。美国经济学家西蒙·库兹涅茨提出的倒Ｕ型理论认为，收入差距和人均GDP高低之间有高度相关性。经济发展初期，收入分配会随着经济发展而趋于不平等，而扩大到一定程度就会进入一个相对稳定的时期。当达到市场经济充分完善的时候，这种差距就会随着GDP的增长而逐步减小。中产阶级发展起来以后，这种差距会逐渐缩小，从而形成一条倒Ｕ形曲线。根据这一理论，当人均GDP达到1000美元，城市化率达到30％～40％的时候，收入分配也达到倒Ｕ形曲线的拐点上。在这个拐点上，要么收入逐步趋于平衡，收入差距逐步缩小；要么收入差距逐步拉大，完全形成两极分化的社会。

拉美国家的分配情况似乎随着人均GDP的增长而越来越糟。70年代中期拉美多数国家人均GDP达到了1000美元，进入80年代后，由于发展模式和国际环境巨变的原因，大多数国家经济停滞，贫富两极分化，社会问题严重。90年代，特别是1994年墨西哥金融危机后，大多数拉美国家的经济逐步恢复增长，但社会问题并没有随着经济的发展而得到实质性的缓解。这说明，经济增长固然是社会公正的前提，但经济增长本身并不必然自动导致社会公正。政府干预收入分配、实施有利于实现社会公正的社会、经济政策是必不可少的。在这方面，智利堪称拉美的楷模。与其他拉美国家、甚至与某些发达国家相比，智利在人均GDP达到1000美元后，不仅经济发展在拉美国家中堪称楷模，而且社会发展的成就也在拉美国家中名列前茅。

国际上对社会发展的评估有一系列广为人们接受的指标，但通常采用的有4套，即贫困指标、人类贫困指数（IPH）、生活质量情况和分配公正情况。就贫困指标而言，联合国拉美经委会与世界银行采用的标准不完全一致，前者是以家庭每人每日能够支出按照购买力平价计算的1到2美元为贫困线。后者则把贫困分为2种情况：赤贫和贫困。赤贫是指一个家庭即使将其全部收入都用于购买食品，也不能够满足其全部成员生存所需的最低限度的营养需求；贫困是指一个家庭的收入无法满足其最基本的生存需求。赤贫是贫困诸多情况中的一种。很明显，后一个标准通常会高于前一个标准。智利的官方统计资料通常采用拉美经委会的标准。如果说贫困指标所关注的是人的生存状况的话，IPH侧重的则是人的发展情况，主要包括4个指标：人均收入、实际收入、受教育水平和健康状况。生活质量指标包括国民住房情况、享有可饮用水情况和排污设施情况。分配公正情况通常是将国民均等地分为人数相等的几部分，智利采用五分制和十分制，然后将按照自主收入从少到多的顺序排列，用自主收入最多部分与最少部分的差额表示收入分配的公正程度。差额越大，越不公正，反之越公正。

上述4套指标间不是互不相关孤立存在的。事实上，前3套指标在反映国民生存、发展和生活状况的同时，也间接地反映了分配公正的情况。

实证研究表明，从80年代后期开始，智利在上述4套指标方面都有上乘表现。1987～1996年的10年间，智利的贫困人口由45.1％下降到23.2％，下降幅度高达约22个百分点；同时赤贫人口由17.4％下降到5.8％，下降了约13个百分点。[3]横向与其他发展中国家相比，智利的成就也是引人注目的。2000年有189个国家对联合国的《千年宣言》作出了承诺，截止到2004年，只有智利兑现了《千年宣言》中彻底消除赤贫的诺言。其他拉美国家中，如巴拿马、厄瓜多尔、乌拉圭乃至经济大国巴西和墨西哥只实现承诺的56％，而阿根廷、巴拉圭和委内瑞拉的赤贫现象不仅没有得到消除，反而退到了1990年的水平。[4]尽管如此，智利社会贫富分配不均问题仍很严重。截止到1998年，人口总数中20％最贫困人口的收入只有总收入的4％，而占人口总量20％的最富裕人口的收入却高达总收入的56.3％。虽经税收和政府转移支付的调整，这种不均衡局面仍然没有多大改观。[5]

在IPH方面，智利在拉美排名前列。1999年联合国开发计划署的统计资料表明，在拉美地区，哥斯达黎加和乌拉圭的指标最低，为4.0，智利虽然位居这2个“冠军”国家之后，但差距很小，只有0.2的差距，仅为4.2。

在生活质量指标方面，1970～1995年间智利男子平均寿命由60岁增长到71.8岁，女性由66.5岁增长到77.7岁；人口死亡率由8.7‰下降到1.5‰；婴儿死亡率由82‰下降到11.1‰；儿童（6岁以下）营养不足率由16％下降到3.8％；人均受教育年限由1970年的4.3年上升到1995年的9.76年；中学教育普及率由49.73％上升到85.9％。从1982年到1994年，基本生活需求，包括住房、饮用水、用水方式、排污和照明灯满足情况也取得了显著进步。[6]

联合国开发计划署的人类发展报告显示，1987～1997年间，智利的人类发展指标迅速由0.79上升到0.845，在拉美排名第一。[7]

上述成就使智利的社会发展与经济发展相协调。事实与数字之后，有以下直接原因和深层次原因。（一）直接原因。

1．社会政策。人均GDP达到1000美元后，拉美的新自由主义经济改革已经在智利率先展开了。伴随着这场规模巨大的结构性调整，以民主政治的开始为分界线，智利社会政策的调整也经历了2个重要阶段：1973～1989年为第一个阶段；1990年以来为第二个阶段。第一阶段的改革主要体现在以下方面：

（1）在社会服务的提供方面，私有部门的作用越来越明显，特别是在医疗和养老保障方面。1980年，私营的年金基金管理公司（AFP）打破了以往“只要你工作，就能够享受年金”的“大锅饭”式的公共年金体系（旧体系）一统天下的局面，形成了公共年金体系和私有年金体系共存的“双轨制”。劳动者可以选择参与旧体系或者年金基金管理公司。在新体制内，劳动者的义务储蓄账户由年金基金管理公司管理。退休后，劳动者可以在其工作年限内累积的基金额度内享受年金。在此体系内，国家的职责是：第一，对年金基金管理公司进行规范和监管；第二，保证所有的劳动者退休后能够享有最低限度的年金。也就是说，职工退休后，如果年金基金管理公司不能够向其支付最低限度的年金，国家有义务将差额补足；第三，国家对那些选择留在旧体系内的职工提供年金保障。（2）智利医疗保健体系的结构性改革始于20世纪80年代。主要改革措施有：第一，建立国家医疗基金（FONASA），作为收集、管理和分配国家医疗资源的机构；第二，对国家医疗服务体系（SNSS）实施分权，即将其分为27个地区服务中心，使其覆盖面遍及全国，每一个服务中心通过1个由不同档次的医院、城镇、乡村诊所和医疗援助站点构成的体系提供医疗保健服务；第三，对初级医疗保健实施分权；第四，1981年建立医疗保险机构（Isapres），私人资本开始进入医疗保险体系。[8]这样，智利的医疗保健资金管理体系就形成了 FONASA与Isapres共存的双轨制局面。劳动者参与医疗保险，既可以选择递增的将每月收入的7％缴纳给FONASA ，也可以缴纳给Isapres。前者的运行模式相当于国家补贴，后者的运行模式类似于商业医疗保险。

（3）在教育改革方面，智利政府大力支持初级教育和学前教育。在削减贫困方面，智利政府提高了对贫困人口的关注。1982年建立了社会紧急救助网，针对特定的贫困人口实施紧急就业计划、货币转移计划和食品援助计划。

总的来说，第一阶段改革的特点主要表现在：一是国家一改实施多年的“全面补贴”的做法，引进了“按需补贴”机制。在医疗保健方面，医疗费用的补贴与个人缴纳数额挂钩；在教育方面，国家补贴具体到每个学生；在住房补贴方面，在公民购买住宅时国家提供购房补贴。二是在医疗保健、学前教育和初级教育方面实施分权，使地方政府有更多的自主权。三是在社会服务和社会服务资金管理领域，不断引进私人资本。四是与1974年以前的情况相比，社会政策的针对性更强了。五是无论是允许私人资本参与社会政策的实施，还是分权管理和提高社会政策针对性，除了可以提高社会政策实施效率外，主要是出于宏观经济目标的考虑。这一阶段拉美爆发了严重的债务危机，智利的情况虽然与其他拉美国家不同，但并没有幸免。稳定经济、整肃财政和严格控制通货膨胀是智利宏观经济治理的重中之重。应当说，第一阶段的社会政策基本上是服务于宏观经济政策的。

由于上述政策的实施，在此阶段，尽管经济萧条造成了智利收入型贫困指标的恶化，其他人类发展指标却不断改善，包括婴儿死亡率、人均寿命、识字率和受教育年限等。上述成果的取得，一方面可以归功于社会政策针对性的提高，另一方面得益于1974年以前就开始运行的广泛的社会服务网络。

90年代，随着民主政府当政，智利的社会经济改革进入一个新的阶段。但是，民主政府的社会和经济政策并没有与军政府的“背道相驰”，而是基本延续了军政府时期作法。70～80年代，经济萧条产生了大规模的失业，收入普遍下降。为了克服危机，政府不得不削减财政支出，欠下了大量的“社会债务”。90年代，随着经济的恢复和发展，政府着手偿还“社会债务”。这一阶段，智利社会政策的特点是：在数目上不断扩大社会项目的覆盖面；在品质上不断提高社会项目的质量。

从横向看，为消除贫困，1994年实施了全国扶贫计划，目标是在2000年消灭赤贫现象。计划的一个重要内容是，“要使所有的智利公民能够享受到社会服务”。

与前一阶段相比，90年代社会政策的优先收益人群更为广泛，不仅包括妇女、儿童，而且还包括青年人、老人、残疾人和土著人。社会政策实施战略的制定，充分考虑到了地区差别，特别考虑到对边远和贫困地区的政策扶持。

在纵向看，为了促进社会政策的落实，90年代智利开始进行社会政策制度建设。1990年成立了智利青年研究所（INJ），旨在设计、评估和规划针对青年的公共政策；90年代初成立的智利妇女服务局（SERNAM），专门解决性别歧视等妇女问题，促进建立一个使妇女拥有平等的机会和权利的社会文化环境；1993年土著民法（Ley Indígena）颁布后，智利土著人合作公司随之诞生。该机构具有公共组织性质，实施分权管理，有法人地位，其主要职能是促进和协调国家扶植土著人发展工作。为保证机构的正常运行，还设立土著人专项发展基金。此外，为了对弱势人群提供支持，还设立了国家残疾基金以及团结和社会投资基金（FOSIS)。为了协调社会项目，从国家计划办——国家总统的咨询机构内，分立出了合作和计划部（MIDEPLAN）。　

作为制度建设的补充，90年代智利还设计了一系列对社会政策、社会项目和机构进行普查、评估的指标和机制。例如，合作和计划部每两年要进行旨在对社会政策效果进行评估的国家社会经济特征普查（CASEN），同时还负责实施社会分类卡制度（CAS)。此外，智利政府还建立了公共管理和绩效指标体系，可以对所有个人或者机构进行分析与评估。这不仅有利于提高政府行为的透明度，而且还有利于独立机构对政府行为的监督管理。

本质上，90年代的社会政策都具有社会投资工具的作用，社会政策的追求目标不仅仅在于社会项目覆盖面的不断扩大，而且在于使全体人民的生活质量不断提高。要达到这些目标，必须保证要为全体公民创造机会均等、权利平等的环境。与前一阶段相比，90年代智利的社会政策已经不是为宏观经济政策服务的工具，而成为宏观经济政策的组成部分，换言之，政府对社会发展与经济发展同等重视。国家在社会经济生活中的角色日益从规范者、协调者实施者转，化为制度框架、基础设施和平等机会的提供者。

2．公共支出不断向社会发展倾斜。人均GDP达到1000美元后，智利社会政策发展的阶段性也反映在公共支出方面。90年代以前，公共支出是向经济投资倾斜的。90年代以后，社会发展职能，包括医疗、住宅、社会保障、教育和就业等项目，在公共支出中的份额不断上升。1987～1989年间智利政府在政府一般职能，包括政府、国防、司法与安全方面的支出基本上没有变化，而社会发展投资在公共支出中的比重不仅没有增加，而且有小幅度下降。同时对经济建设，包括对生产活动的促进与规范、经济基础设施建设和公共债务在公共支出中的比重却逐年上升。90年以后，公共支出的分配情况发生了很大变化，在保持经济建设投资在公共支出中比重的同时，大幅降低了公共债务在公共支出中的份额，小幅度降低了政府一般职能在公共支出中的份额，逐年提高了社会发展投资在公共支出中的比重。[9]

除此之外，90年代智利政府对社会基础设施的投入不断增加。根据MIDEPLAN 的统计，80年代后半期的公共投资相当于公共支出的10％，到1997年迅速上升到16.8％。1990～1996年间，实际公共投资总数增长了177％，人均公共投资增长了374％，即从1990年的人均49美元增加到1996年的173.1美元。1990～1996年间，用于公共工程建设的投资增长了150％，到1997年公共工程投资占到公共支出的5％，相当于GDP的1％。1996年教育基本设施投资为9000万美元，是1989年的7倍。[10]

3．地区发展不平衡是困扰智利政府的社会问题之一。加强“分权”管理，即给予地方政府更多的自主权，是智利政府填补社会发展地区差异的重要举措。智利的一级行政区划是地区，全国划分为23个地区，其中25％的贫困人口分布在圣地亚哥周边地区，63％的贫困人口集中在13个地区。因此，地区发展政策成为智利政府综合发展和部门发展政策的组成部分。除此之外，还通过立法支持地方政府在管理财物资源方面拥有更多的自主权。

“分权”管理始于70年代中期，到90年代有了进一步发展。地方政府的自主权不断扩大。其资金来源一般有3个：一是中央政府拨款；二是各种地区投资基金，即智利地区发展基金(FNDR)、地区部门配置投资（ISAR）和当地配置地区投资基金（IRAL ）等；三是自筹资金，包括一定限度的税收和服务收费。对于中央政府划拨的资金，主要用于教育和医疗的社会发展资金，地方政府没有自主权，须专款专用。中央政府划拨资金的多少视各地区人口、贫困情况而定。由于地区发展差异很大，各地方政府自筹资金的来源和能力各不相同。国家通过市政共同基金对各地方当局的税收在全国各地间进行二次分配，促进地区发展平衡。

对来源于各种地区投资基金的资金，地方政府有一定的管理权。根据智利地区发展局的统计，1990～1997年间，分配给地区决策投资基金的资金增长了600％，1997年分配给地区决策基金的资金高达公共支出的27％。该项基金是直接或者间接归地方政府管理。1990～1996年间，地方政府管理的实际公共支出增长了130％。

    　由此可见，分权的实质并不是对中央统一管理全国的权力进行分配，而是对权力的高效利用。中央政府的社会发展资金通过“分权”，加强了针对性。市政公共基金对地方政府税收的再分配，实质上是促进富裕地区帮助贫困地区的一种手段。因此，“分权”管理不仅扩大了社会项目的覆盖面，还有利于提高公共社会支出的利用效率，促进地区发展平衡。

(二) 深层原因。

经济学家、社会学家从不同的角度观察人类社会的发展，因而对政策选择的观点往往相去甚远。但在经济与社会发展的关系方面，有一个不约而同的共识：经济增长有利于促进社会公正。近30年来，智利经济社会发展的轨迹也充分说明了这一点。回顾智利经济和社会发展的历史，可以发现经济指标与社会指标的发展方向相同。原因很简单，没有经济增长为基础，社会发展便成为一句没有物质依托的空话。

智利经济被世界银行誉为“新自由主义改革”的典范，近30年的各类宏观指标也为这一赞誉提供了足够的依据。考察智利的经济改革不是本文要探讨的问题，对此不展开论述，仅简略分析与社会发展密切相关的经济改革特点。

首先，智利是拉美新自由主义经济改革的先锋。早在70年代中期，当大多数拉美国家还在进口替代模式与出口导向模式间徘徊时，智利就率先开始了新自由主义改革。因此，与其他拉美国家迫于“华盛顿共识”的压力被动实施改革的状况不同，智利的经济改革是自发的。

其次，在大多数改革措施上，智利与其他拉美国家相同。但在对待外资的态度上，智利的做法独树一帜。债务危机后，特别是1990年以来，大量外资流入智利，促使私人支出的增长超过了公共支出和潜在、有效的GDP增长，货币升值压力增大。出于逐年减少通货膨胀的目的，智利政府一直奉行谨慎的财政政策。因此，货币政策除了提高利率外几乎没有任何回旋余地。面对为追逐高利率而即将大规模涌入的外资，1991年智利中央银行开始对外资实施有区别的限制措施。[11]该措施的实施对于控制短期资本流入，防止私人支出的过度膨胀，发挥了积极作用，从而间接地保持了宏观经济的稳定。

第三，具有反周期性质的财政改革，对社会政策的可持续发展发挥了蓄水池的作用。保持经济稳步发展、对社会保障提供财政支持，是智利财政政策优先考虑的问题。经济改革以来，智利一直奉行谨慎的财政政策，保持财政盈余成为一条财政铁规则。除了受债务危机影响的年份外，智利财政盈余一直呈逐年递增趋势。危机过后，智利财政的重大改革有：大幅度减少公共债务，引进财政结构平衡的概念和坚守财政平衡盈余1％的财政规范。1989年以前，公共债务一直是智利财政的重负，通过提前偿债和减少负债，智利的公共负债不断下降。1987～1997年间，公共债务利息在智利公共支出中的比重由8.1％下降到2％。公共债务的减少不仅有利于在市场利率发生激变时，及时对财政政策进行有效调整，强化政府对资金来源的选择权，而且能够使政府有足够的财力，游刃有余地为社会政策的实施提供物质基础。

与此同时，为了进一步稳定公共债务，提高国家财政的可信度和可持续性，减少外部不利因素的影响，智利政府不断强化国家财政政策的反周期性。近年来，智利财政引入了国际货币基金组织和经合组织倡导的财政结构平衡的概念。就智利的财政而言，结构平衡是指在GDP处于潜在水平、铜价处于中期价格水平时，不断上升的财政收入与支出的平衡点。结构平衡概念的引进，实际上将智利财政目标定位在中长期，为不利的周期变化做好了准备。铜收入是智利财政的重要来源，铜价波动对智利财政的影响很大。将铜价格定位在中期水平，等于在财政预算中为铜收入一项留下了余地。此外，在经济全球化的今天，国际资本流动变幻莫测，从长计议，未雨绸缪，有利于化解外部因素对财政状况的不利影响。

2001年开始，智利中央公共财政开始执行结构盈余不少于GDP1％的规范。这一规范的实施首先有利于引导经济主体对政府财政政策的积极预期。这等于向市场发出了一个信号，即智利财政是严肃的，负责的。这种引导的积极作用，在世界经济情况恶化时尤其明显。就目前状况而言，这一信号表明智利的主权债务被控制在适当的幅度内，因而国家风险很低，由此可以使智利远离国际投资者视拉美国家为雷池的成见。此外，该项规范使智利实现了财政目标的协调发展、财政纪律和财政政策对经济的反周期性影响。这些目标对一个经济严重依赖外部因素的国家来说，通常是难以企及的。而在智利，却变成了现实。[12]

财政的谨慎有序，使政府能够有充足的财力不断加大社会公共支出，实施社会保障的改革。智利财政的反周期性，减少了财政在不利周期的负面影响来临时的脆弱性，使财政成为社会可持续发展的蓄水池。

作为拉美社会发展的楷模，在最近的30年中，智利在经济与社会的协调发展方面付出了艰苦的努力，也取得了令人瞩目的成就。目前，智利社会发展中存在的问题，或者面临的挑战还有很多，主要有：

1．30年的改革还没有实现经济结构的彻底转变。智利经济依然是以自然资源为基础的。劳动生产率的提高，并不完全是依靠技术进步实现的。核心竞争力还没有建立起来。因此，对外部因素的依赖还很严重。

2．社会政策实施的制度建设虽然规模浩大，但机构重叠，效率低下，人浮于事的现象遭到公众的批评，如果不设法改善，就会违背制度建设的初衷。

3．在教育领域，职业技术教育还没有得到足够重视。相关研究结果表明，新兴市场国家在经济起飞阶段如果没有足够的技术工人，就无法发挥劳动力比较优势。

4．在医疗保健领域，双轨制的存在不仅导致政府对FONASA的补贴被Isapres挤榨，而且造成了医疗保健方面的贫富分化。

5．贫困现象还十分严重，1996年全国人口中最贫困的10％人口的收入是全国总收入的1.4％，全国最富有的10％的人口收入是全国总收入的41.3％。税制改革不仅没有填补贫富差距的鸿沟，而且以间接税为主的税收体系，削弱了社会措施在改善贫富差距中的作用。

作为拉美新自由主义经济改革的先锋和典范，智利的示范作用不仅表现在经济上，而且表现在社会与经济的协调发展上。人均GDP1000美元是经济学家十分关注的数字，因为它不仅是国民生活水平由量到质转化的临界点，也是一国经济能否可持续发展的分水岭。从经济学的观点出发，人均达到1000美元后，怎样谋求可持续增长是研究社会发展的意义所在。自由主义经济学家认为，自由竞争导致的经济增长，能够自动实现社会公平与正义。而拉美国家的现实却一再为否定这一观点提供着雄辩的论据。正确的逻辑是：经济增长是社会发展的前提，但社会公正并不是经济增长必然和自动的结果。由于社会公正是经济发展可以持续的根本性前提条件之一，经济政策中需要包括对社会政策的考虑，政府需要通过公共政策引导和促进社会与经济的协调发展。这方面，智利的经验值得借鉴。

智利的社会政策模式近似于所谓制度性的再分配模型，这一福利思想的代表蒂特姆斯直接抨击了资本主义市场经济对社会弱势群体的剥削，强调社会政策的作用在于对社会弱势群体采取某种形式的补偿，目的是满足社会需要和改善公共利益。它要求实行资源的制度性再分配，以保证全体公民生活的安全，提高生活质量，促进社会公平。这种社会政策的两个核心概念是权利和公平，权利概念就是指各种社会服务是作为公民的一种权利而提出的，而不是像英国的济贫法时期那样由社会上一部分人对另一部分人的恩惠。在这种思想的指导下，每个公民都有权获得社会服务。

政府对社会发展的重视、社会投入的不断增加和社会政策针对性的不断增强，是智利社会发展的直接原因。卓有成效的经济改革为智利社会政策的实施提供了有利的物质保证。反周期的经济改革措施和财政措施，使社会政策能够从长计议，特别是面对未来来自外部的冲击，能够有足够的应变准备。但是，由于经济对外依赖、制度设计方面的原因，智利社会发展还面临一系列挑战。

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