2003年9～10月，玻利维亚爆发“天然气管道风波”。民众反对政府与泛美能源公司、英国天然气公司和西班牙雷普索尔公司组成的太平洋液化天然气财团达成的经智利港口出口天然气的计划。这场风波造成70多人死亡，是该国自1982年恢复民主体制以来出现的最严重的暴力冲突。10月17日，总统桑切斯·洛萨达在内外压力下被迫宣布辞职，他是继厄瓜多尔总统马瓦德、秘鲁总统藤森和阿根廷总统德拉鲁阿之后被群众运动赶下台的又一位拉美国家总统。随后，玻利维亚国会召开紧急会议，任命副总统兼国会主席卡洛斯·梅萨为玻利维亚新总统。梅萨执政后，积极履行上台时的承诺，推动石油和天然气问题的全民公决，但玻利维亚的形势依然严峻。

　　梅萨，1953年8月12日生于首都拉巴斯。曾在西班牙马德里学习文学，1978年获文学硕士学位。梅萨曾是玻利维亚著名记者，20世纪80年代先后为《今日报》、《最后一点钟报》、《现状报》和《理性报》等众多报纸及杂志撰写电影评论和专栏文章。1982～1983年任《最后一点钟报》副社长，1986～1987年任美洲电视台六台台长，1988～1990年任玻利维亚电视二台台长。1990年参与创建电视记者协会。梅萨还是玻利维亚著名的历史学家、玻利维亚历史学会成员，撰写了有关该国历史上多位总统的畅销书，如《选票箱与步枪》。此外，他还撰写了《玻利维亚历史》（合著）、《吉卜赛人之间的争论》、《语言之剑》等书。梅萨年轻时是一位有左倾倾向的无党派政治人士。80年代他因写电影评论，与当时投资电影业的富有矿业主、前总统桑切斯·洛萨达建立了友谊。2002年2月他以独立派人士的身份作为洛萨达的搭档参加总统选举。8月4日新政府上台后，梅萨担任副总统兼国会主席。

　　虽然洛萨达总统的下台使天然气管道风波暂告平息，但玻利维亚国内的政治、经济及社会矛盾并没有得到缓解。梅萨就任总统后表示，他的政府只是过渡政府，并提出了5项措施：就石油和天然气问题举行全民公决；建立一个没有任何政党参加的政府；全面反腐败；在支出方面采取紧缩措施；举行制宪会议，修改宪法，选举新总统。执政近1年来，梅萨基本上实施了上述措施。为了恢复人民对政治体制的信任，梅萨组建了该国历史上第一个完全由无党派独立人士组成的技术官僚内阁。为了缓解紧张的民族关系，他设立了专门处理印第安人事务的土著人事务部；为加强与民众的沟通，设立了民众参与部。梅萨还在内阁中设立了总统反腐败代表一职。此外，他还成立了一个议会委员会，确定制宪会议的范围、代表及权力，以便修改宪法。在与智利的关系上，梅萨坚持强烈的民族主义立场。2003年11月玻利维亚宣布中止洛萨达政府与智利签署的自由贸易条约；2004年1月梅萨在纪念结束太平洋战争的条约签署100周年之际发表演说，重申玻利维亚对海洋的主权，要求智利在这个问题上给予合作；在出海口问题上，梅萨还积极寻求国际支持，将这个问题提交给在墨西哥蒙特雷举行的美洲国家首脑会议及美洲国家组织会议进行讨论；在扫毒问题上，梅萨政府对古柯农采取了软化政策，主张实行替代政策。

　　梅萨的这些措施使他获得了较高的民众支持率，2003年11～12月他的支持率高达80％。此后虽略有下降，但仍高达67％。[①]

　　尽快举行石油和天然气问题的全民公决之所以成为梅萨政府的优先目标，主要是因为：首先，这个问题对梅萨政府来说是一个政治问题，它是引发玻利维亚2003年10月政治动荡，迫使洛萨达总统下台的导火索。能否解决好这个问题，安抚民众的不满情绪，对玻利维亚的政治稳定起着至关重要的作用。其次，它是一个对玻利维亚未来经济发展起决定作用的问题。据国际货币基金组织估计，如果玻利维亚的天然气和石油出口在未来5年增长的话，将使国内经济增长率提高1个百分点。[②]在未来几十年，玻利维亚对天然气的需求只有5％，剩余部分都要出口。因此，解决好这个问题，保证天然气的生产和出口，对玻利维亚经济的发展非常重要。正如评论家所说的：“不能出口巨大的天然气资源意味着经济上的自杀，但不能修改天然气的出口条件是政治自杀。”此外，由于美国、西班牙、英国和巴西等国在玻利维亚石油和天然气等能源部门有大量的投资，这个问题还涉及对外关系。与此同时，梅萨政府也将这次全民公决看成是对其政府的信任投票。梅萨是未经选举上台执政的，在议会中没有政党支持，他希望通过此次全民公决获得民众的支持，提升他的支持率，扩大他的执政基础。所以，在全民公决举行之前，梅萨已暗示，如果公决不能获得通过，他将辞职。基于这些原因，梅萨政府全力推动全民公决的进行。

　　2004年4月，梅萨政府正式启动了全民公决进程。为了使全民公决获得各方的支持，梅萨政府在5月提出了一个比较中性的、照顾到各方面利益的全民公决方案。全民公决共设置了5个问题：

　　1．是否同意废除由前总统桑切斯·洛萨达颁布的1689号石油和天然气法？

　　2．是否同意恢复玻利维亚对所有石油和天然气井的所有权？

　　3．是否同意重建国家石油公司（玻利维亚石油和天然气总公司），重新收回国家石油公司在资本化时出售的股份，以使该公司能参与到石油和天然气生产的所有环节中？

　　4．是否同意卡洛斯·梅萨总统利用天然气作为战略资源为（玻利维亚）取得一个享有主权的太平洋出海口的政策？

　　5．是否同意玻利维亚出口天然气应遵循一个国家政策框架：满足国内市场的需要；鼓励在本土进行天然气的生产；将对石油公司征收的税收或特许费按产值50％征税；将出口和生产石油和天然气获得的资源用于教育、卫生、道路建设以及解决就业问题？

　　2004年7月18日，石油和天然气问题的全民公决顺利举行，这是玻利维亚第一次举行全国性的全民公决。

　　此次公决得到了私人石油和天然气公司及美国和西班牙大使馆的支持。但公决获得通过的一个至关重要的原因是梅萨得到了莫拉莱斯及其政党的支持。莫拉莱斯要求他的支持者投票支持前3个问题。然而，由于激进派抵制公决，弃权票高到39.96％。公决结果显示，前3个问题支持率很高，后2个问题支持率较低。尽管如此，这一公决还是被通过了。

　　全民公决的通过，意味着原来的石油和天然气法自动被废除。但由于公决中设置的几个问题词意比较含糊，尤其是第2个问题歧义较大。如何解释公决的内容，并将它们写入2005年国会准备通过的新的石油和天然气法中，将对梅萨政府提出严峻的挑战。

　　一些分析家认为，此次全民公决的顺利举行对梅萨政府来说是一个“胜利”，巩固了他的执政基础。但笔者认为，梅萨政府的艰难时刻刚刚开始，新的国内冲突将在未来几个月内增加。

　　玻利维亚存在的政治经济及社会矛盾非常尖锐，任何一个政府都不可能在短期内解决。特别是对于民众强烈反对的新自由主义改革，梅萨不可能实施一种替代性的战略。所以，毫不奇怪的是，梅萨在提出“新自由主义教条的经济模式必须改变”的同时，又为90年代的新自由主义政策辩护。他还与秘鲁、厄瓜多尔和哥伦比亚领导人一道，赞成与美国进行双边自由贸易谈判。他说：“第一，我们处在一个全球化的世界；第二，我们处在一个经济开放的世界；第三，玻利维亚不得不使自己融入世界。我们不能改变这些规则。”[③]由于梅萨政府不得不延续前届政府的新自由主义经济政策，他面临的政治压力无疑将越来越大。事实上，这种压力从2004年3月末就已开始了。学生、运输工人、养老金领取者、无地农民、小店主及2003年10月政治动荡中受害者的家属等举行的游行示威活动日益加剧。2004年6月14日拉巴斯省阿约阿约市发生骚乱，情绪激动的市民将被控腐败的阿尔塔米拉诺市长绑在电线杆上活活烧死；8月17日300名农民占领了英国石油公司所属的3个油井。

　　石油和天然气问题仍是近几个月以来游行罢工活动的一个中心问题。玻利维亚有80％的人赞成实行天然气国有化，但全民公决并未规定如何实施石油和天然气国有化。1996年第1689号石油和天然气法生效后，洛萨达政府向外国石油公司出让了78个特许经营权，有效期为36年。反对派认为国有化应包括过去出让特许权的石油和天然气井。但梅萨说，他的能源政策没有追溯力。也就是说，1996年以来玻利维亚与外国公司签订的勘探开发合同没有一个被废除。他明确表示，他将遵守玻利维亚以前与美国及其他外国公司签订的合同，不会采取1938年墨西哥没收美国石油公司或1971年智利将美国所有的铜矿公司收归国有那样的做法。[④]因此，5月公决方案一提出就遭到激进派的强烈反对。激进的印第安领导人费利佩·基斯佩宣布“新的保卫天然气战从现在开始”。玻利维亚中央工会领导人海梅·索拉雷斯明确表示：“如果梅萨不实行天然气国有化，那他最好下台。”[⑤]他们认为公决的结果只能“使（外国）石油公司对石油和天然气的控制合法化”[⑥]，是一种“欺骗”。6月21日玻利维亚中央工会发动了要求对天然气资源实行国有化的百万人签名的运动。反对派还号召人们抵制投票。7月16日基斯佩威胁说：“如果政府不理解我们的要求，我们可能不得不拿起武器。罢工、游行等战斗形式都已使用过，我们不得不选择另一种战斗形式。”[⑦]反对派认为，公决中的弃权票加上空白票和反对票，总数高达60％以上，因此不承认公决的结果。8月13日无地农民运动和基斯佩领导的玻利维亚农业工人工会联合会发表联合声明，明确宣布“反对政府的全面战争开始……如所有战争一样，我们已准备好不仅使用我们的思想，而且使用棍子和石头”。[⑧]8月25日全国有10万人举行游行示威活动，玻利维亚中央工会、捍卫天然气联盟、无地农民运动及玻利维亚农业工人工会联合会，参加了游行示威行动，抗议梅萨的石油和天然气政策。这标志着新的石油和天然气保卫战已经打响，并有可能对玻利维亚未来的政治稳定产生不利的影响。

　　在公决中支持梅萨的莫拉莱斯态度也正在发生转变。在全民公决的第二天，莫拉莱斯警告梅萨“应继续战斗，直到石油和天然气完全由玻利维亚人掌握”。[⑨]2004年7月22日梅萨与阿根廷总统基什内尔签署出口天然气的协定后，莫拉莱斯说，梅萨正在忽视公决的结果。如果他在天然气没有国有化前提出天然气的出口计划，他将付出沉重的代价。他说“总统正在走上一条错误的道路，特别是正在追随洛萨达的道路，这将使他付出与洛萨达同样的代价”。[⑩]可想而知，如果莫拉莱斯也加入反对派的行列，玻利维亚的政治形势有可能会再次恶化。

　　梅萨的政治压力不仅来自农民、矿工、土著人等激进左派组织，而且还来自议会中的右翼传统政党，因为这些右翼势力指责梅萨“背叛”前总统洛萨达。因此，梅萨的很多政策难以在国会获得通过。2004年4月玻利维亚甚至出现了政变传言，说梅萨将被参议院议长取代。

　　尽管梅萨的地位依然脆弱，但玻利维亚在短期内不会出现大的动荡。从美国来说，维护“民主”仍是其对外政策的一个基本目标。此外，玻利维亚作为南方共同市场的联系国，必须遵守该组织的民主条款。如果右派在军人的支持下发动政变，玻利维亚将面临国际孤立的危险。因此，出现政变的可能性不大，也不大可能出现像2003年10月那样的大规模抗议活动，或有些分析家所说的“革命形势”。

　　一是梅萨政府拥有较高的支持率，而且与前总统洛萨达的强硬政策不同，梅萨政府实行了对话及妥协的政策。面对多次罢工和抗议活动，梅萨对不同的集团已作出了多次让步。如教师自2004年5月举行连续5周的罢教后，政府最终作出让步，同意就薪酬及工作条件进行谈判。

　　二是有美国的支持。洛萨达政府倒台后，美国开始关注玻利维亚局势，将玻利维亚与阿富汗、海地等列为世界上10多个“失败”的国家之一，认为目前的梅萨政府受到极左的古柯种植者和激进的印第安人威胁，摇摇欲坠。“如果玻利维亚变为毒品国，不仅对玻利维亚是一种危险，而且由于邻国的腐败，对巴西、委内瑞拉来说也是一种危险，最终对美国来说也是一种危险。”[11] 2004年1月美国国务院召集19个国家的政府和6个国际组织举行了第1届援助玻利维亚集团会议，讨论如何支持玻利维亚经济的稳定和民主。美国在2003年向玻利维亚提供了1.5亿美元的援助，2004年还将给予同样多的援助。美国还呼吁国际社会增加对玻利维亚的援助。2004年3月美国负责拉美事务的国务卿罗杰·诺列加在参议院作证时说，“我们在玻利维亚的推行民主计划的主要目标是，将长期以来被边缘化的印第安人融入政治生活中。”[12]诺列加赞扬梅萨，并表示支持玻利维亚加强民主。

　　三是反对派由于内部分裂，力量受到削弱。在2003年10月的天然气保卫战中，发挥主要作用的有3支力量：海梅·索拉雷斯领导的玻利维亚中央工会、前游击队成员费利佩·基斯佩领导的玻利维亚农业工人工会联合会和莫拉莱斯领导的争取社会主义运动党。在这3支力量中，莫拉莱斯的力量最大。在2002年的选举中，莫拉莱斯获得了21％的选票，仅次于前总统桑切斯·洛萨达，他所领导的争取社会主义运动党是国会中的第二大政治力量。莫拉莱斯逐渐认识到他有希望通过选举上台执政。为了争取中产阶级的支持，赢得2004年底的地方选举和2007年总统选举的胜利，莫拉莱斯的立场开始向右转。他认为“土著人过去从来都没有权力决定政府的政策或国家的未来。但玻利维亚正在发生变化，人们能够决定国家的命运”。[13]他因此放弃了反政府的示威，也放弃了反对美国铲除古柯的行动，支持梅萨总统提出的有关石油和天然气问题的全民公决，认为公决是“10月起义的胜利成果”，“是朝向国有化迈出的一步”。[14]他还指责要求抵制公决的人是与右派结盟，是想破坏梅萨政府的稳定，为军事政变创造条件。反对派视莫拉莱斯为“叛徒”，并在全民公决前将他开除出玻利维亚总工会，而莫拉莱斯则呼吁监禁海梅·索拉雷斯和费利佩·基斯佩。反对派由于内部分裂，力量受到很大削弱，“如果没有一个强有力的先锋组织，革命是没有任何可能的。这样的组织在玻利维亚还不存在”。[15]

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