上个世纪，水资源管理在巴西工业化和城市化方面发挥了重要作用。尤其在20世纪30年代以后，河流、湖泊、地下水和海滨的开发，成为国家和区域发展项目。几十年以后，经济迅速发展以及不完善的环境法规和不健全的公共服务，造成了持续的环境退化，许多地方出现人为的水短缺。在巴西军事管理期间（1964-1985年），经济发展成为政府的主要策略。军事管治以后，巴西花费了十多年时间，终于于1997年由国会通过了《水行动法案》，以恢复水体的环境条件和提高水的利用效率。流域利益相关者参与讨论的主要平台是流域委员会，委员会由用水户、政府和社会团体的相关代表组成。立法引进了新的制度工具，例如规划、许可等，并且建立了“国家水资 源管理体系”。更为关键的是，新的立法框架强调了水资源的经济价值。

 

为了理解正在进行的改革，有必要认清影响水管理的多方机构，例如世界银行、美洲开发银行、全球环境基金和日本国际合作银行等，这些机构对巴西水资源新策略发展影响深远。这些国际组织已经资助了一些关键性技术、基础建设资金和能力建设项目等。巴西在水资源方面引进的最重要的理念是水资源综合管理，他们将水资源综合管理定义为“为流域利益相关者提供基础，以促进和协调可持续水资源管理和发展方面的多目标”。从大的方面来说，水资源综合管理理念为巴西目前正在实施的解决水问题的公共策略和制度提供概念和方法。

 

从世界范围看，人们越来越关注水资源使用和保护问题，包括区域性事项，例如河流污染和供水缺乏；全球性事项，例如气候变化和沙漠化方面的挑战等。这种不断上升的关注，反映在日常的大众媒体和一些科研院校的研究工作之中，在20世纪最初几十年，水管理与区域发展和经济增长相关。

 

改善当代水管理的具体体现就是水资源综合管理理念，它有两个基本的支柱公共参与和水的经济价值。其他观点，例如“适应性管理”和“过渡性管理”，也护展了水资源管理方面的学术领域，并为水资源方面的体制改革打下了基础。这些理念改变成为公共策略的最好案例，就是2000年欧洲通过的《水框架指令》。这是一个试图从头到尾彻底解决欧洲水问题的详细立法。然而，从旧方法到新方法的过渡，在欧洲和其他地方并不是没有争议。新的水政策所设立的目标己经存在一些问题，为了理解当前水治理和管理方面的矛盾，有必要审查水治理理论的矛盾方面。技术方面的不足、当地水管理者的抵触以及公共社团合作的缺乏，已经被认为是新方法面临的严童 制约。

 

认知方面：尽管肴很多的尝试来概念化综合管理的含义，但是在认知方面仍然不清楚和明白。尽管很多学者坚持认为有必要进行集中规划和综合管理，但是综合管理的机制和具体细节却很难解释。大多数文献认为，水资源综合管理是作为理想化和劝勉性措施的组合，例如为解决目前问题所需要做的一些事情等，再如共同承担问题所牵涉的所有部门和团体等。并没有确定进行地理区域和用水部门间的沟通。水资源综合管理并非能解决背后的所有问题、一些专家建议将水资源综合管理与其他的规则机制相结合，例如规划索统，但是这种策略不能解释综合管理是如何形成的。还有一些专家建议直接放弃水资源综合管理。

 

操作限制：由于认知方面的问题，很多水管理专家对于采取水资源综合管理方法很疑惑。阿南德（2007）批评说，根据水资源综合管理理论，各用水户所分配的用水能够实现水利用最大化的净效益，无论他们是在河流的上游还是在下游、也不论团体差异和文化差异。由于这些对水问题的理想化方式，水资源综合管理只有在水使用者高度合作的情况下才可能实现，至于水冲突，“水资源综合管理可能只是一个遥远的目标，并且“并不清楚是否能确保可持续需要。”由于这些方面的不确定性，实践者和规划者往往只选择水资源综合管理中那些看起来似乎可行的方案。最近很多试用水资源综合管理的经验表明，当地的水管理者倾向于放弃更加大胆的综合管理目标， 通常会减小他们的人工干预程度。

 

政策限制：水资源综合管理的认知和操作方面的限制似乎有着更多的来源，很难接受水管理的政策基础决策者们一直不愿意接受的一点是水获得方面的问题，或者是水流与权力和金钱的关系。大多数支持水资源综合管理的人们承认，社会团体的差异是水分配和负面影响的主要影响者其他地方经验表明，一些保守的水管理专家和水文学家，认为社会经济和政治要素偏离了水管理的“纯粹”月标。一些人可能停止政治上的争论，认为水争端只是一种可以避免的小麻烦，并不是水资源管理的永久特征。很多试图将水管理与广泛的政府改革相联系，但也常常失败，尤其是忽略了复杂的社会、经济、物质方面的影响。

 

由于水资源综合管理本身内存的缺陷，水资源综合管理不能够充分解决经济增长、环境退化和社会政治方面的不公正问题，是这种新规则模型的主要缺点，尤其考虑到像巴西这样的国家，自殖民时代以来，就形成了自然资源冲突与政治控制相联系的局面。同样是社会团体，政治权力较弱的群体往往比政治权力较强的群体获得自然资源的机会少，往往还遭受较差环境质量的影响，这种现象在巴西并不是少数的偶然现象。传统的公众参与方式，例如水资源综合管理所推荐的那些，倾向于绕过现行的决策制定过程，实际上是促成了强势社会团体的利益，并排除了其他完善的法律管理机制。替代的做法是促成真正的参与策略，要求将权力下放到基层，以及对政治表 现进行有效监督。

 

最近巴西流域水管理改革的经验表明，水资源综合管理在认知、操作和政治方面存在局限，尽管在国际理论的影响下，很多机构发生了变化，但是流域委员会或者环境治理者并没有很好地解决环境方面的问题。虽然有很多官方出版物和学术论述声称已经取得了成功，但是流域仍然处于严重退化状态。过去损坏河流系统的过程仍然损害着当地社区的生态稳定和人们的生活质量。巴西流域大量用水收费是一种不成功的实例，对这种收费的争议源于20世纪90年代，当时没有足够的资金来恢复环境质量。

 

同样，新规则框架很大程度上低估了潜藏在流域中的社会复杂性和政治斗争。人们很少注意到一个事实。即巴西流域水规则改革实际是在中央政府的操纵下进行的。通过其水行政署，以强势的经济组织进行操纵。显然，当地居民和用水户并不甘心他们在流域中的地位，而是尽可能地占领流域更多的面积。然而，没有水管理方面的民主基础和对历史障碍的清除，很难实现环境方面的可持续性。正如米德尔顿和奥基夫所指出的那样：“除非不以症状、环境和经济不稳定开始分析，而是从原因、社会和不公正开始分析，那么没有任何的发展是可持续的。”这种观点与巴西流域的水使用和保护中的矛盾相一致。 童国庆