1．  减贫进程停滞不前。

贫困问题是长期困扰拉美国家的最严重的社会问题之一。从20世纪80年代初到21世纪初的20年间，拉美经历了一个“社会贫困化程度明显加剧—贫困现象略有改善—减贫进程停滞不前”的过程。从总体上看，拉美的贫困现象在20世纪90年代略有缓解，贫困人口比重有所下降，但贫困程度还没有降低到1980年经济危机发生之前的水平。1997年以来，除个别国家外，拉美国家的贫困程度都没有太明显的变化，贫困人口和赤贫人口的比重依然如故。而且，由于人口增加，贫困人口和赤贫人口的数量都有所增加，特别是在城市地区。拉美经委会最新的调查数据表明，1999年到2003年间，贫困率从43.8％增至43.9％，达到2.25亿人；极端贫困率增加了0.9个百分点，达到19.4％，近1亿人口。但各国贫困人口比率的变化趋势极不平衡，阿根廷和乌拉圭等少数国家的贫困状况还显著恶化。受2001年底经济危机的影响，阿根廷城市地区的贫困人口几乎翻了一番，从1999年的23.7％增加到2002年的45.4％；同期，极端贫困人口增加了3倍多，从6.7％增加到20.9％。乌拉圭贫困人口从9.4％上升到15.4％，不过其赤贫人口比重仍非常低，仅为2.5％。从目前的贫困状况推算，拉美要实现联合国《千年宣言》的目标，即到2015年其成员国的极端贫困人口比1990年减少一半，必须使整个地区的年均国内生产总值（GDP）增长率达到2.7％。就目前来看，情况最好的国家是智利，它已经提前实现了千年目标；巴西实现了目标的82％，墨西哥为66％，危地马拉为55％，厄瓜多尔为52％，巴拿马和乌拉圭各为48％。其他国家的情况比较差，其中最令人担忧的是阿根廷、哥伦比亚和委内瑞拉，2002年这3个国家的赤贫状况事实上比1990年还严重。[①]

宏观经济稳定和经济增长有助于减少贫困和改善贫困人口的生活状况。90代的前5年,除墨西哥、阿根廷和乌拉圭由于受1994～1995年金融危机的影响外，大多数拉美国家经济上扬，贫困率逐年降低的势头令人欣喜。然而，1997年后发生的一系列金融危机使得南美洲经济增长逆转，大大抵消了扶贫上积累的成果，贫困问题再度严重。与之相反，墨西哥和中美洲则在美国经济的带动下获得较快发展，减贫效果较显著。但是，贫困与收入分配不公是一对孪生兄弟，高度的收入分配不公会产生高度贫困，也会影响减贫的速度。据估计，衡量收入分配平等与否的基尼系数若能减少5％（大概相当于该指数的0.025），就能极大地扩大经济增长在减少贫困上的积极效应。到目前为止，拉美的社会分配状况与往年相比并无二致，基尼系数没有改观，仍然是世界上收入分配最不公平的地区。1997～2002年，在拉美14个国家中有9个国家的基尼系数或没有降低，或有所恶化，最极端的例子是阿根廷，厄瓜多尔和哥斯达黎加紧随其后。墨西哥和巴拿马形势比较好，分别减少了4.6％和6.7％。收入分配过于集中于少数富人的现实，阻断了经济增长成果“滴漏”的效应，从而极大地限制了经济增长对减少贫困的作用。在这种情况下，政府的社会政策可以发挥至关重要的作用。墨西哥提供了一个典型案例。2001年和2002年，墨西哥人均GDP连续两年下降，但调查显示，与2000年相比，2002年全国贫困人口比重下降了1.7％，赤贫人口减少了2.6％，农村地区贫困人口的下降尤为明显。[②]这应归功于墨西哥自1997年开始实施的“综合扶贫计划”，即增加对贫困地区贫困家庭人力资本（包括教育、健康保险和营养补贴）的投入。该计划涵盖了260万个家庭，大约占农村极端贫困人口的80％。[③]

2．如何减少饥饿与营养不良是一些国家面对的严重挑战。

在与贫困问题相关的一系列社会问题中，饥饿和营养不良首当其冲。但5岁以下儿童营养不良的两个主要信号是体重过轻和身材矮小，后一情形也称发育不良，营养不良的影响往往是终身且不可逆转的。因此，联合国将减少世界性的饥饿列为千年发展目标的首要目标，要求到2015年世界各国把饥饿人口在1990年的基数上减少一半。这个目标对许多人均收入较高的拉美国家不能算是一个大的挑战，因此拉美经委会对这些国家提出更高的“校正”目标。但从目前的趋势看，萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯和尼加拉瓜不大可能完成《千年宣言》的既定目标，而阿根廷、智利、牙买加和乌拉圭则可能超额完成拉美经委会的“校正”目标。

虽然20世纪90年代初拉美国家已开始把解决饥饿和营养不良问题提上日程，但效果差强人意，10年中这项政策的受益者只有大约200万人。1998～2000年的调查显示，拉美地区约有5400万人口存在不同程度的营养不良，一些国家（主要是中美洲国家和玻利维亚）约有20％的人口营养不足，有相当数量的人口处于饥饿状态。在这些国家，为这部分处于极端贫困状态的人提供充足的食品和营养是政府面临的严重挑战。事实上，从1990年到1998年，不少拉美国家减少极端贫困的措施就是增加低收入家庭的食品供应。

粮食供给的主要来源为国内生产和国外进口，因此，保证粮食安全的决定性因素就是保障粮食生产和进口能力。威胁拉美食品安全的两大原因是，粮食生产严重依赖气候和粮食消费过度依赖进口，尤其是当进口粮食的资金来源于少数产品的出口时，情况更糟。中美洲一些营养指数严重不良的国家的情况便是如此。2003年的干旱使危地马拉、洪都拉斯和尼加拉瓜3 国粮食急剧减产，而国际市场咖啡价格的猛跌无疑是雪上加霜。据估计，危地马拉约有2.5万个家庭（大多数从事小规模农业生产）陷于饥荒。然而，仅靠增加粮食生产和进口能力还不足以解决饥饿问题，只有把社会政策的着眼点放在增加贫困人群的食物消费，为他们提供长期稳定的食品和营养，才能根除饥饿。

众所周知，低收入群体和中高收入群体食品消费的严重不平等是个世界性问题。从国家层面看，富国与穷国不平等。据联合国粮农组织评估，20世纪90年代末，在贫穷的玻利维亚、多米尼加、危地马拉和海地，营养不良人口占人口总数的20％以上，而在相对富有的阿根廷、智利和乌拉圭，该数字低于5％。从一国国内层面看，穷人和富人不平等。一面是富人因营养过剩而减肥，另一面是穷人因食不果腹而毙命街头。在这方面巴西可谓典型。作为一个粮食出口国，巴西的人均日消费热量为3000千卡，比拉美地区的平均水平多出400千卡，但仍有10％的人口营养不良，5岁以下发育不良的儿童占11％。[④]面对这一现实，卢拉政府制定“零饥饿计划”，应该算是切中时弊，有的放矢。

3．男女不平等与性别歧视加剧了贫困问题。

在人类历史上，男女不平等的现象始终是存在的，它源于各国社会文化和历史传统中的性别差异导致的歧视。拉美也不例外，同样存在着女性人力资本浪费严重和多种形式的女性歧视问题。事实上，消除男女不平等对减少贫困、普及教育、抵抗艾滋病的传播、降低母亲和孩子死亡率起着重要作用。

在拉美，男女在就业和收入上的巨大差异不仅是不平等的标志之一，而且还进一步强化了不平等。一方面，尽管女性受教育的程度普遍高于男性，但她们却更容易失业。1990～1999年，男性失业率上升了2.9％，而女性失业率却提高了6.1％。2002年，15岁以上女性中有43％没有收入，而男性只有22％。另一方面，男女同工同酬仍是镜花水月，两者工资差异很大。1999年，女性工资收入大约只有男性的75％，而教育程度越高，男女收入差距越大。上述两个因素使女性贫困人口高于男性。大多数极端贫困家庭是单身女性、寡妇和单亲妈妈等女性主导的家庭。2002年，对17个拉美国家的调查显示，女性主导的家庭平均人均收入是男性主导家庭的94％。城市中有90％的女性主导家庭为赤贫家庭，而男性主导的家庭中只有13％为赤贫家庭。[⑤]

女性担当着孕育后代的责任，这多少限制了女性参与教育、娱乐和劳动力市场的机会，从而部分地削弱了她们的社会和政治地位。在拉美，男女不平等主要体现在：（1）对土地、资金、信息和新技术等生产资料的占有、使用和控制力上，女性不及男性；（2）在政治权力分配上，女性处在相对被剥夺状态，不管是在家庭还是在社会，女性的决策权极为有限，从而阻碍了女性获取资源和政治资本以克服贫困；（3）在法律制度上，女性行使基本公民权利受到限制，她们处在相对脆弱的无保障状态。例如，世界银行对智利、哥伦比亚、厄瓜多尔、洪都拉斯、墨西哥、秘鲁等国土地制度的研究表明，一些拉美国家在保护女性权益方面存在着制度性缺陷。研究指出，尽管与20世纪80年代相比，拉美实行的土地制度改革对女性权益有所保护，但由于女性对其在土地中的正当权益缺乏了解，在土地授权过程中没有发言权，甚至一些法律条文中也存在性别偏见，从而阻碍女性获得权益。[⑥]

现在人们已越来越认识到男女平等不仅仅是目的，而且是实现其他社会目标的重要手段。值得庆幸的是，相对于其他发展中国家和地区，拉美女性拥有相对较好的教育条件和较高的教育程度。虽然这为解决男女不平等问题准备了条件，但消除性别歧视，实现男女平等，拉美还有很长的路要走。

反贫困一直是各国社会政策的基本目标，但长期以来，多数拉美国家缺乏系统的反贫困战略，缺乏制度化的反贫困政策。在经济改革和政策调整实践中，拉美国家逐步认识到，虽然促进稳定和经济增长的宏观经济政策有助于减少贫困，但仅靠这些政策是不够的，需要制定系统的反贫困战略，加强反贫困的社会投入，为贫困人群和社会弱势群体设立多种社会保护机制，以减少经济危机和经济改革对穷人的潜在影响，加强经济冲击发生后穷人应付危机的能力。

90年代中期以来，拉美国家将反贫困列为政府社会政策的重点，制定和实施了一系列减贫政策。这些政策包括：

1．调整社会开支政策，加大面向穷人和社会弱势群体的社会投资。

大多数国家提高了社会开支在GDP中所占比重。据国际货币基金组织的资料，23个拉美国家的社会开支从1970年占GDP的7.7％提高到1999年的12.3％。[⑦]拉美经委会对18个国家社会开支情况的研究报告也表明，除极少数国家外，绝大多数国家都提高了社会开支的水平，从1990年的10.4％提高到1999年的13.1％；2000～2001年度与1990～1991年度相比，地区平均人均社会开支提高了58％，从342美元增加到540美元。90年代前半期，不少国家（阿根廷、乌拉圭、巴西、巴拿马、哥斯达黎加和玻利维亚）的社会开支在GDP中所占比重的提高非常明显。即使遭遇金融危机，GDP总量减少，社会开支的增幅低于危机之前，但增势仍未停止，到2000～2001年度提高到18％～26％。阿根廷和乌拉圭最值得注意，1999～2001年两国的GDP都缩小了，社会开支的比重却增长了，因此人均社会开支没有减少，2001年甚至高于1996～1997年度的水平。2002年GDP大幅下降（接近11％）后，社会开支（21.8％～19.4％）和人均社会开支才相应减少。[⑧]

值得指出的是，90年代社会开支的增加固然与多种因素有关，如经济恢复增长使国家可以动用更多资金，私有化在一定程度上增加了政府的收入，许多国家在教育卫生和社会保障领域进行的改革促进了较高水平的投资、国际机构提供了大量援助资金等，但社会政策调整显然也起着重要作用。拉美国家政府普遍采取了向社会投资倾斜的政策，有意识地增加社会开支在GDP和财政预算中的比重。特别是在人均社会支出较少的国家，政府通过预算将更多资金优先用于社会领域和提高公共开支所占比重，增加了社会开支，如90年代墨西哥、秘鲁、玻利维亚和危地马拉等国的社会支出增加了80％。

在增加社会开支的同时，拉美国家还及时调整社会开支构成，加大对中低收入阶层和穷人受益更大的项目的资金投入，提高用于初中级教育、基本医疗服务和基本设施的比例，增强社会开支的再分配功能。[⑨]1998年以前，无论从大多数国家还是从地区总体来看，社会开支增幅中有一半左右用于社会保障。1990～1999年社会开支的增加部分中，教育和医疗开支共占44％（其中教育占28％，医疗占16％），社会保障（主要是养老退休金）占51％，5％为住房和社会救助等其他开支。直到最近几年，即1998年以来，人力资本投资（教育和医疗卫生）在社会开支中的增长幅度才呈现出高于社会保障开支增幅的趋势。1990～1991财政年度至2000～2001财政年度，社会开支增幅为3.7％，其中社会保障开支增加了1.3％，而教育和医疗卫生分别增长了1.3％和0.6％，占社会开支增幅的一半以上。如果以1996～1997年度为界的话，前一时期的社会开支总增幅为1.1％，其中教育和医疗开支与社会保障开支分别占0.9％和1.0％；后一时期的社会开支总增幅为1.7％，其中教育和医疗开支与社会保障开支分别占1％和0.5％,前者的增幅比后者高1倍。拉美经委会认为，这种趋势表明，许多国家的政府已认识到教育和医疗卫生在减贫中的重要性，从而在社会开支增加速度放慢的情况下，优先保证这两个领域的开支，使低收入阶层从中得到更多利益。这是拉美社会开支政策中一个“特别值得注意的趋势”。[⑩]

2．制定目标明确的新一代综合性反贫困计划。

现金补贴是最简单、最直接的扶贫方式。在拉美比较发达的国家，这种方式正在逐渐成为各国政府共同采用的方式，但在比较落后的国家，因管理体系不健全、不完善，这种方式在实施时常会出现各种各样的问题，真正贫困的人得不到补贴。过去，拉美实行的现金补贴主要是为贫困人口和贫困家庭提供直接的现金和食品补贴，以解决这部分社会群体的生活困难。20世纪90年代以来，许多拉美国家将现金补贴计划与接受补助家庭的儿童入学率、接受医疗服务的程度等目标结合起来。这种计划被称作“新一代发展计划”，通过提供有条件的现金补贴，促进人力资本积累，打破贫困的代际循环。[11]阿根廷的Beca Secundaria计划、巴西的Bolsa Escola计划、墨西哥的Progresa计划、哥伦比亚的FA计划、洪都拉斯的PRAF计划、牙买加的PATH计划和尼加拉瓜的RPS计划都属于这一类型。这些计划不仅以减少当前贫困、为贫困家庭提供直接保护为目的，而且着眼于长期减少贫困。有些计划不但通过为贫困家庭提供现金补贴以鼓励适龄儿童接受教育，而且也为提供教育和医疗服务的机构和成员提供资金支持，如尼加拉瓜为教师提供补贴。危机（包括经济危机和自然灾害）发生期间，这些计划也可以为家庭提供生活补助，并根据需要提高补贴数额。

当然，在不同国家，这类计划所提供的入学程度不同，例如，在巴西和阿根廷，计划主要面向中学生，因这个年龄段的孩子在这两个国家的失学率最高；洪都拉斯主要针对小学1～4年级的孩子；墨西哥主要面对小学毕业前的学生和中学低年级学生；委内瑞拉则主要针对小学生。也有一些计划不仅要求达到一定程度的入学率，而且包括在校期间的学习状况，如要求通过升级考试。在这一类计划中，墨西哥的Progresa计划和巴西的Bolsa Escola计划是两个比较著名的计划，也都取得了较好成效。

3．提高社会投资的针对性和有效性，让真正的穷人受益。

不少拉美国家（如阿根廷、巴西、哥斯达黎加、巴拿马和乌拉圭）社会支出的比重达到GDP的20％左右，已接近发达国家的水平。在现有税收结构和关税结构条件下，继续扩大社会支出的余地有限。还有些国家的社会支出已占财政预算的60％，除非对非社会领域的支出（国防、经济、公共安全等）进行限制，否则很难将更多的公共资源用于社会领域。因此，如何使有限的资金发挥更大的作用，是拉美国家必须面对的现实。为了提高社会投资的针对性和有效性，拉美国家非常重视社会计划的设计，注重社会计划的效益、效率和效果。在计划设计时运用有效的目标确定机制，优先考虑贫困地区和最贫困的社会群体，针对具有不同需要的人群制定不同的社会计划。这些计划取得了较好的成效，对减少贫困和促进社会平等产生了积极影响。例如，阿根廷、智利等国为解决大量出现的失业问题设计了“紧急就业计划”，通过公共工程项目的建设为失业者提供一段时间的就业机会，为他们在寻找新工作机会期间的生活提供经济支持。墨西哥的Progresa计划和巴西的Bolsa Escola计划将反贫困计划与对人力资本的投资结合起来，为贫困家庭的儿童提供一定数额的现金补贴，帮助他们进入学校接受正规教育，取得良好成效，适龄儿童的入学率明显提高。许多国家建立的社会基金（社会紧急基金）在为本国教育、医疗和卫生领域、基础设施建设、就业培训以及完成相关项目所需设备提供资金方面发挥着重要作用。

与此同时，有些国家（特别是中等收入以上国家）也非常重视社会计划管理机制的改革，通过加强各种社会计划之间的协调和相关管理机构之间的合作，使社会投资产生最大的社会效益。例如，巴西建立了由4个部和20个社会代表组成的社会行动计划理事会，总统夫人亲自挂帅，对政府的社会计划、各部门的社会计划和由公司、大学、工会和教会等实行的其他社会计划进行协调。在这个理事会领导下进行的一个富有成效的行动是Alvorada计划，它由12个计划组成，分别由教育部、社保部、体育部和旅游部牵头，由国家减贫基金提供资金。该基金是议会设立的，目的是为人力发展指数低于0.500的城市提供社会和人力资本发展所需要的基础设施。而Alvorada计划的目的则是通过对各种计划之间的协调和各实施部门之间的合作来保证各部门实施的社会计划能够落实到目标城市，能够取得最好的成效。[12]智利的Program Chile Solidaro计划、墨西哥的Contigo es Posible计划在实施过程中也具有类似特点。

贫困问题是一个世界性难题，反贫困需要长期而持续的努力。拉美国家已经将反贫困措施从为穷人提供收入和消费补贴转向对贫困家庭进行人力资本投资，在教育、医疗卫生、营养等方面下功夫。它们不但致力于消除当前的贫困，而且关注打破贫困的代际传递，为贫困人口未来的发展创造条件。但值得关注的是，到目前为止，拉美国家所进行的减少贫困的努力并没有取得特别明显的成效。这是因为贫困现象的成因具有长期性和复杂性，反贫困是一项系统的社会工程。正如世界银行行长詹姆斯·D·沃尔芬森在《2000～2001年世界发展报告》的前言中所说：“我们已经知道，促进发展战略的既有要素——保持宏观经济的稳定和进行有利于市场的改革——对于削减贫困是至关重要的。然而，现在我们还认识到，需要更多地强调为发展进程建立制度基础和社会基础，以及减少贫困人口的脆弱性和鼓励其参与，以确保实现有包容性的增长。”

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