《千年宣言》将日收入低于1美元作为极端贫困线，适用于世界所有国家。但是这个标准相对于人均GDP达到3800美元（1999年）的拉美国家而言就显得太低了。如果按此标准计算，多数国家的极端贫困人口比重不足10％，这将大大削弱拉美贫困问题的重要性。因此，本文主张采用拉美经委会根据各国居民的消费水平来划定的极端贫困线，并以此来检验各国实施目标的进展情况。此外，从拉美国家的现实情况出发，还应提出更进一步的目标，即将贫困总人口比重也减少一半。从这个角度可以更加全面地了解拉美贫困状况的变化。

从总体上看，1990年至今，拉美国家的贫困人口比重有所下降，但贫困人口的绝对数量却在不断上升。这说明，贫困状况没有得到全面改善，贫困问题仍然是拉美国家未来发展所面临的主要挑战之一。

1990～2004年，拉美社会贫困呈现出波浪式发展的特点。1990～1997年是贫困问题有所缓解的时期。这一阶段拉美国家经济持续发展，年人均国内生产总值（GDP）增长率达到1.4％。①贫困人口和赤贫人口比重分别下降了4.8个和3.5个百分点，已经接近1980年的水平。赤贫人口的绝对数量减少了460万。但是在接下来的两年中，受经济衰退的影响，拉美社会形势恶化，1999年贫困人口和赤贫人口的数量都比1997年有所增加。2000年，由于经济形势好转，拉美贫困状况有所改善的势头重新出现，贫困人口和赤贫人口比重都达到了90年代以来的最低值。但是这种有利的趋势因2001～2002年的经济危机戛然而止。在这两年中，贫困人口发展到2.21亿，其中9740万为赤贫。②虽然2003年经济出现复苏，但人均GDP增幅不大，这两项指标都有所增加。2004年，随着拉美经济的明显好转，不仅贫困人口和赤贫人口比重分别下降了1.4个和1个百分点，贫困和赤贫人口总数也分别减少了400万人。③

总的来说，拉美的贫困问题依然十分严重。目前仍有将近一半的人口生活在贫困线以下。拉美国家经过十几年的努力，尚未恢复到1980年的水平。④

从地域分布上看，受人口流动的影响，贫困的“城市化”趋势越来越突出。2002年，城市地区的贫困人口比1990年增加了2500万，而农村却减少了370万。赤贫人口数量也呈现出同样的特点。然而值得注意的是，农村地区贫困人口和赤贫人口的比重都远高于城市地区，而且在贫困人口中，60％左右为赤贫。这说明，农村居民生活条件的改善十分有限。

就国家而言，20世纪90年代以来，多数拉美国家的贫困问题或多或少有所缓解，只有玻利维亚、秘鲁、巴拉圭和委内瑞拉的贫困状况在进一步恶化。情况比较特殊的是阿根廷，90年代在减少贫困方面的成果因近几年的经济危机不仅全部消失殆尽，而且出现了严重的倒退。1999～2002年，大布宜诺斯艾利斯地区的贫困人口比重增加了1倍多，达到41.5％，而赤贫人口比重也由4.8％升至18.6％。①

20世纪90年代以来，拉美贫困状况的变化与经济增减的周期基本一致。经济增长对贫困减少的积极作用以及经济衰退对其产生的消极作用比较明显。这在智利和委内瑞拉两个国家体现得尤为突出。但是，经济增长对各国贫困水平的影响程度存在着很大的差异。

在智利，从1990～2000年年人均GDP增长4.2％，贫困人口比重下降了近50％；②乌拉圭1990～1999年以2.4％的年人均GDP年增长率获得了同样的成果。③90年代，巴西的年人均GDP增长率为0，但贫困人口和赤贫人口比重却分别下降了10.5个百分点；④而玻利维亚的年人均GDP增长率虽然达到1.6％，但贫困人口和赤贫人口比重都有所增加。造成上述差异的主要原因就在于，各国经济增长带给低收入阶层的利益是不同的。同时也说明，经济增长并不是影响贫困状况的惟一因素。

据拉美经委会统计，20世纪90年代，拉美国家人均GDP每增长1个百分点，贫困人口和赤贫人口比重分别则下降0.94％和1.21％。这两项指标在城市地区都高于农村，赤贫人口比重较高的国家高于赤贫人口比重较低的国家。这说明，不同人群、不同地域、不同国家从经济增长中得到的利益也是不同的。总的来说。城市多于农村，赤贫人口多于一般贫困人口，较贫穷的国家多于相对富裕的国家。

到2004年，“千年目标”的完成期限已经过半。按计划，拉美国家应在这一年实现既定目标的56％。但就拉美整体而言，目标的完成情况并不乐观。由于2000年以后连续的经济衰退，此前十年积累的成果丧失了不少。

在“赤贫人口比重下降一半”的计划方面，到2004年拉美只完成了既定目标的34.2％。就国家而言，智利、巴西、墨西哥、厄瓜多尔、巴拿马、乌拉圭都按时完成了与这个时间相对应的目标。其中，智利已经提前实现了“将赤贫人口比重减半”的目标。如果未来不出现严重的经济危机，而且保持与20世纪90年代以来相近的经济发展形势，那么这6个国家将在2015年年底前实现“赤贫减半”的目标。而其他国家都将或多或少地推迟完成目标。最令人担忧的是阿根廷和委内瑞拉，这2个国家2002年的赤贫人口比重都明显高于1990年的水平。说明在过去的14年中，它们在治理贫困方面没有取得任何进步，实现“千年目标”将困难重重。

根据一种比较乐观的估计，如果萨尔瓦多、危地马拉和哥斯达黎加的经济增长率在未来11年里能恢复到90年代的平均水平，那么这3个国家也有望在2015年以前实现目标。因为它们在2000年已经达到了与这个时间相对应的目标，但由于此后经济衰退的缘故，贫困状况有所恶化。

在“将贫困总人口比重减少一半”的目标方面，拉美国家只完成了22％，即从1990年的48.3％降至2004年的42.9％，仅有5.4个百分点。2003年，智利提前实现了这个目标。哥斯达黎加、巴拿马和乌拉圭的完成情况也比较好，而其他国家的成绩均没有达到56％的水平。但如果保持1990～2000年的经济增长速度，那么巴西、萨尔瓦多以及墨西哥也有望在2015年之前完成目标。

据拉美经委会2004年年底的估算，拉美国家要在未来11年内全面实现将赤贫人口比重减少一半的目标，在收入分配状况不变的情况下，年人均GDP增长率必须达到2.9％，GDP的年增长率达到4.3％。而“贫困总人口比重下降一半”所需的人均GDP和GDP的年增长率要分别达到4.3％和5.6％。这显然大大超出了拉美国家90年代人均GDP增长0.9％和GDP增长3.2％的水平。贫困比重的差异导致各国为实现目标所需的经济增长速度也不同。贫困比重越高，需要达到的经济增长率就越高。

从以上分析可以看出，无论是将赤贫人口比重减少一半，还是将贫困总人口减少一半，对于整个拉美地区而言都将是严峻的挑战。尽管经济形势有希望恢复到90年代中前期的水平，但也可能再次出现经济危机或经济衰退。一般来说，经济萧条时期贫困人口增加的速度要快于经济繁荣时期贫困人口的减少速度，况且即使达到90年代的经济发展水平也还是远远不够的。因此，单纯依靠经济增长还不足以达到大幅度减贫的目的，必须借助恰当的社会经济政策，如优化收入再分配、增加就业、发展教育等，作为经济增长的补充。

20世纪90年代以来，拉美的贫困水平并没有得到大幅度的降低，说明一些因素阻碍了经济增长对减少贫困的积极作用。其中之一就是收入分配不公使很多穷人没能从经济增长中受益。而且财富分配不平等程度越高，减少贫困所需要的经济增长率也越高。

总的来说，近十几年来，拉美地区的收入分配状况没有发生太大变化，收入分配不公仍然十分严重。从1990～2002年9个国家的基尼系数有不同程度的上升，9个国家有所下降，总体上持平。2002年基尼系数最高的是巴西和阿根廷（大布宜诺斯艾利斯地区），分别达到0.639和0.590，最低的是乌拉圭（城市地区）和哥斯达黎加，分别为0.455和0.488。所有拉美国家的基尼系数都高于世界平均水平，说明收入差距悬殊在拉美是一个极其普遍的现象。

实际上，大部分拉美国家的平均收入水平都高于贫困线几倍以上。假设收入分配基本平等，那么全体贫困人口都能脱贫。在财富高度集中的情况下，只要资金发生很小的转移，对减少贫困就能产生很大的作用。在某些时候，这种作用甚至比经济增长更为有效。

如果收入分配状况不变，拉美国家年人均GDP增长率保持90年代的速度，那么需要大约23年的时间才能实现“赤贫减半”的目标（从2000年算起）。①如果拉美国家未来几年内的收入分配状况稍有好转，那么实现“千年目标”所需要的经济增长率将大大降低。据拉美经委会估算，拉美各国在保持经济稳定增长的同时，若将基尼系数下降5％，相当于0.025点，那么赤贫减半的目标可以提前2～5年完成。而墨西哥、乌拉圭和巴西在2005年前后就有望实现这一目标。前景最为暗淡的是洪都拉斯和玻利维亚，即使获得同样有利的条件，它们也要到2025年前后才能将赤贫人口比重减少一半。

因此，经济增长和改善收入分配这两个因素对拉美消除贫困的作用不尽相同。总的来说，对于贫困比重较低的国家，减少社会分配不公的效果更好；对于贫困比重较高的国家，经济增长的作用更大。总之，在获得持续稳定经济增长变得越来越困难的情况下，调节收入分配是能够帮助拉美国家实现“千年目标”的一个有效手段。在这方面的努力将极大地减轻完全依靠经济增长来改善人民生活水平的压力。但从20世纪90年代以来的情况看，缩小贫富差距已经成为拉美国家难以实现的任务，因此很少有国家能够通过这个途径达到减贫的目的。

保持经济增长只是解决贫困问题的一个前提条件，关键还要看如何利用好经济增长，使更多的人从中受益。未来10年里，拉美各国除了要承受增长的巨大压力以外，还不得不面对与贫困相关的一系列社会问题。如果这些问题得不到解决，那么脱贫将难以实现。

1．如何增加就业，提高就业质量。

20世纪90年代以来，拉美国家的公开失业率一直呈上升趋势，这对解决贫困十分不利。经济增长没有解决结构性失业问题，所以，劳动力市场未产生对贫困人口有利的变化。就业问题仍旧困扰着绝大多数贫困人口。例如：对中高级技术人员和管理人员的需求不断扩大，而受教育程度低、劳动技能差的劳动者越来越难找到稳定的职位；大中型企业创造就业机会的能力下降，非正规就业增多；劳动条件恶化，劳工权利得不到尊重；童工现象严重等。提高贫困人口的就业率，保证他们获得比较稳定的工作和最基本的劳动保障，是拉美国家帮助贫困人口脱贫的必经之路。

2．如何加快发展教育。

随着生产效率和科学技术水平的提高，以及国际贸易和国际金融的发展，熟练劳动力和非熟练劳动力在就业质量和收入上的差距越来越大。在这种情况下，必须采取措施，提高就业者的教育水平和职业技能，从而减少非熟练劳动力的供给。增加教育投入是改善人力资本的关键。20世纪90年代以来，拉美国家在教育方面的投资一直呈上升趋势。2000～2001年，拉美国家教育投入占GDP的4.2％。现在的问题是如何改善教育分配。在拉美，基础教育的普及率还是比较高的，但只有很少一部分人接受了中高级教育。特别是贫困家庭的子女，很难有机会接受高层次和高质量的教育，因此也只能获得较低的收入。另外，拉美国家必须加强对贫困人口的职业技能培训，使他们更好地适应现代化的需要。

3．如何为贫困阶层创造更多的福利。

20世纪90年代以来，拉美国家的社会投入一直处于增长态势。社会开支占GDP的比重由1990～1991年的10.1％提高到2000～2001年的13.8％。①某些国家的人均社会开支甚至超过了一些发达国家。可以说，拉美国家并不缺少用以解决贫困问题的资金。但是，由于公共开支在分配上不甚合理，使得广大贫困人群未能从增长的社会投入中受益。总的来说，贫困阶层在获得医疗、卫生、饮用水、住房、交通和环境保护等方面福利的机会还是十分有限的。政府必须设法加大对这些基础服务业的投入，帮助贫困人口改善生活和居住条件，提高他们的生活水平，使他们享受到更多的社会福利。

4．如何帮助贫困人口面对经济危机。

经济增长时期，贫困人口从中得到的利益是有限的；而经济衰退时期，受冲击最大的也是贫困阶层。而且经济危机时期贫困人口的增长速度往往高于经济扩张时期贫困人口的下降速度。因此，拉美国家应该建立一种有效的保障机制，尽量减小危机对贫困人口造成的消极影响，使他们尽快地适应形势的变化，摆脱困境。

综上所述，治理贫困是一个艰难而复杂的过程。既需要持续稳定的经济增长，也要求妥善合理的社会政策。从拉美国家近十几年来的现实情况看，这两个条件都没能得到很好的保证。因此，贫困问题一直悬而未决，继续威胁着拉美地区的社会进步。

由于拉美经济受世界经济的影响越来越大，很难预计未来10年拉美经济会出现怎样的变化。因此，拉美国家要想按时实现“千年目标”，必须寄希望于采取最有效的社会政策，尽快帮助贫困人口脱贫。由于各国贫困状况的差异很大，所以应从各国的国情出发，找出贫困的根源所在，实施有针对性的措施，在扩大就业、增加收入、促进教育与职业培训、调节收入分配和改善福利等方面下功夫，从而达到减贫的目的。

从乐观的角度分析，如果未来拉美地区经济发展平稳，那么一半左右的国家将在2015年之前实现“赤贫人口比重减半”的目标，三分之一左右的国家实现“贫困总人口比重减半”的目标。如果出现大范围的经济动荡，而拉美国家又缺乏良好的社会政策体系作后盾，那么实现“千年目标”的梦想将化为泡影。

 

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